“城市中違法建設不僅嚴重侵蝕城市的公共資源，也影響了城市整體規劃的實施和城市建設管理。如何科學解決、妥善處置違法建設，已成燃眉之急。”
2月2日下午，在西安市政協十四屆五次會議第二次全體會議上，西安市政協常委王洪作了題為《關于城市中各類違法建設的處置建議》的大會發言。
開發商為追求經濟利益，超建加建等違法建設層出不窮
王洪介紹，現行《中華人民共和國城鄉規劃法》雖然對違法建設處置有相應條款，但由于過于概念和原則，現實中并不具備實操性。
“以西安市為例，西安是國內城中村最多的城市之一，也是老工業廠區集中的城市。過去三十年以來，隨著城市的不斷發展延伸，一些占據城市核心地帶的工業區、城中村需要改造和適應經濟發展的需求，在劃撥用地、集體用地、工業用地上進行大量建設。隨著房地產業的興起，在監管不到位的情況下，一些大小開發商為了追求經濟利益，超建加建、變相‘偷面積’等違法建設層出不窮，且為數不少；另外，一些個人、企業，無視法律，在不符合用地規劃標準的情況下，私自改變土地性質開發建設，為自己牟利。而這些建設由于涉及面廣、影響較大，缺乏解決的方法和操作流程，難以處理。”
違法建設大概分為三類情況
王洪介紹，違法建設大概分為幾類情況：
第一類是一般違建現象。即建筑物的用途符合所在土地性質和用途，但存在幾種違反法規、程序的情況：在沒有辦理或取得任何建設規劃手續的情況下，擅自進行建設；雖然辦理或取得了規劃建設手續，但不按規劃條件等要求，擅自違法擴建、加建，超出規劃驗收所允許地合理誤差范圍，致使建筑物無法通過規劃驗收；臨時建設的建筑，逾期兩年未自行拆除。
第二類是擅自改變土地用途的違法現象。包括：在集體土地、工業用地、國有劃撥的各類用地上，建設住宅、商業等與土地用途嚴重不符的建筑物；在基本農田上進行經濟林種植、部分輔助房屋建設等。這種情況大多是在以往經濟發展過程中，因法律法規不完善、管理不到位等諸多因素形成的遺留問題，往往涉及群眾利益較多，法律法規較為繁瑣復雜，處理起來有一定難度。
第三類是由地方政府原因導致的違建情況，比如在城市招商引資過程中，由于政府或企業急于投產見效，一些招商項目往往在土地尚未辦完手續的情況下就進行建設。另一方面地方政府為防止土地閑置，常常鼓勵或要求土地使用單位在未辦理任何手續的情況下進行施工作業。
違建處理難 難在三個方面
王洪分析認為，違法建設之所以處理起來較為艱難，是因為其中存在多種因素，如歷史遺留、階段性法律不夠健全、涉及群眾利益等，都造成違建問題的處置難度。
一是違法建設查處依據的條文較亂。比如土地出讓合同中的條款約定，對土地接收后沒有按時開工的，要進行處罰或按照閑置處置辦法收回。但這樣的強制約定，與《城鄉規劃法》《閑置土地處置辦法》規定的“不得未批先建”有著明顯沖突。
二是一些老工業廠房，在城市的某些發展階段，因經濟建設發展需要，政府以會議紀要等形式要求對其改造建設，但未辦理任何手續，形成了一些不符合土地用途的各類商業、住宅等違法建筑。這類現象往往由于涉及群眾利益較多，后期處置有很大難度。還有一些住宅類的違法建設，沒有任何合法手續，但由于成本低，開發商往往以低價出售，一旦涉及購房群眾利益過多，就很難以按照現行法律程序進行嚴格處罰或處置。
三是在違建處置中，涉及群眾較多的違法建設，大多存在較大的社會風險，如行政或執法部門貿然采取強制拆除方式處理，會造成群眾信訪和行政訴訟的驟增，也會給各級行政機關帶來巨大的維穩壓力。
西安應盡快出臺具備可操作性的處理辦法
鑒于這些情況，王洪建議，西安應盡快出臺具備可操作性的對違建等建設遺留問題的處理辦法。規定應涵蓋以下內容：
（一）對違建進行分類處理。按照《城鄉規劃法》《土地管理法》的原則，應對違建進行分類梳理、統計，原則上按由政府主因導致和非政府主因導致進行分類；以改變土地用途的違建和單純違反規劃法的違建分類。只有科學研判、準確分類后，才能根據不同情況進行妥善處置，既避免一刀切的粗暴處置，又維護行政的嚴肅性及權威性。
（二）對不同類型違建的處置建議。
1.對于常見違法建設的處置，因這類違法建設涉及群眾范圍小，利益沖突不大，同時違法事實較為清楚明確，可根據《城鄉規劃法》責令其限期改正、自行拆除，對不采取改正措施消除影響的，應當強制拆除。
2.對有嚴重安全隱患的違法建筑物的處置，應制定拆除或整改的可行性流程，明確執行配合的部門和時間節點要求；同時，在法律框架范圍內，采取能夠保護群眾利益和公共利益、盡量減少損失、快速處理的辦法；對無法保留的，堅決拆除；對決定保留的，經相關程序（如專家研判），則補齊相關手續，進行保留。
3.對因經濟發展和歷史原因、政府為主因形成的違法建設，如涉及群眾多、范圍廣，且整體規劃符合城市發展要求的，雖違反當時有關土地用途和規劃的法律，但又無法拆除的，可對其土地進行收儲，改變土地用途，補交土地出讓金，并對地上附著物進行適當罰款，再行出讓，解決遺留問題。對于集體組織成員在集體土地上進行違法建設，企事業單位在劃撥用地上，違建商業、住宅等問題，可以在重罰開發單位、補交出讓金等費用后，辦理相關手續，對涉及觸犯法律的，移交司法部門處理。對所有大型違建的處置，應尊重歷史，面對現實，由專門機構出具相關意見，相關部門共同承擔責任，解決實際問題。
（三）建立高效的決策機制和聯動機制。
重大疑難的違法建設，絕大多數都是由于建設單位擅自改變土地用途、建設手續不全造成的，其處理、處置辦法，法律都有明確規定。但由于違建處置往往因成因復雜、涉及職能部門較多，不是一個行政部門能獨自解決的，這就涉及到多部門的分工協作、協同配合。因此建議，盡快組建市級決策領導與各職能部門之間的工作聯系路徑，形成高效的決策機制和聯動機制，并且按照不同類型的違法建設分類處置，盡快形成一套完整的、可操作的可行性處置方案，在市級層面研究確定，以此保障各個區域的政策統一性。
華商報記者 馬虎振/文 強軍/圖
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