自20世紀60年代起，為應(yīng)對失能風(fēng)險，荷蘭、以色列、德國、盧森堡、日本和韓國等國家紛紛頒布并實施了長期護理社會保險法案。這些國家大多遵循先立法后實施的原則，確保制度在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一推行，為國民提供穩(wěn)定可靠的長期護理保障。

進入21世紀，我國的人口結(jié)構(gòu)正迅速邁向老齡化階段。為積極應(yīng)對由此產(chǎn)生的失能風(fēng)險，2016年6月，我國啟動了長期護理保險試點，至今已有70多個國家級和部分省級試點城市或地區(qū)參與。在此過程中，政府工作報告和多項規(guī)劃均明確提出了“穩(wěn)步建立長期護理保險制度”的目標。特別是2022年，黨的二十大報告正式提出“建立長期護理保險制度”，這標志著長護險制度建設(shè)已成為國家戰(zhàn)略的重要組成部分。

《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》進一步強調(diào)了“穩(wěn)步建立長期護理保險制度”的必要性。而2024年的政府工作報告更是對長護險制度提出了新的推進要求——即“推進建立長期護理保險制度”。這一系列的政策導(dǎo)向，不僅凸顯了長護險在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)中的重要作用，也展示了政府推動長護險制度建設(shè)的堅定決心。

但長護險制度的全面建立離不開立法的支撐。立法不僅能為長護險提供明確的法律依據(jù)，還能推動其規(guī)范化、法治化進程，確保制度的公平、公正和有效實施。因此，結(jié)合我國老齡化情況和長護險試點情況，綜合分析長護險立法的必要性和可行性顯得尤為重要。這不僅有助于我們更好地理解和推動長護險制度建設(shè)，也為我國應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)、保障老年人權(quán)益提供了有力的法律保障。

長護險制度立法的迫切性&必要性

一、應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)

人口老齡化是新時代我國面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。據(jù)國家統(tǒng)計局公開數(shù)據(jù)，2023年末，我國60歲及以上人口達到2.97億，占全國總?cè)丝诘?1.1%。據(jù)測算，到2035年，60歲及以上老年人口將突破4億，在總?cè)丝谥械恼急葘⑴噬?0%以上，社會進入重度老齡化階段。在老齡化進程加快的同時，失能人群的比重也在持續(xù)攀升。根據(jù)中國第四次城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查，2015年我國失能人口總數(shù)達4063萬人，占老年人口的18.3%，中國老年學(xué)和老年醫(yī)學(xué)學(xué)會預(yù)計這一數(shù)字在2025年將達到7200余萬，2030年或?qū)⑵苾|。

我國面對的是超大規(guī)模、超快速度、超高水平、超級穩(wěn)定的“四超”老齡化趨勢，老年人對于長期護理的需求極大。

二、完善社保體系，減輕家庭和社會負擔(dān)

失能人群的照護問題成為推進中國式現(xiàn)代化進程中必須要解決的社會問題。

“未富先老”情況突出、社會經(jīng)濟不夠發(fā)達、社會保障體系不夠完善致使我國承受人口老齡化能力不足。生育率的降低、子女?dāng)?shù)量減少、家庭結(jié)構(gòu)小型化，子女照護機會成本加大，對于普通家庭來說，如果有老人進入失能狀態(tài)，家中的一個健康勞動力就不得不全職照護老人，從而令整個家庭進入失衡狀態(tài)，失能老人的護理問題就成為養(yǎng)老服務(wù)中的難中之難。

因此，伴隨著老齡化社會的到來，老年人特別是失能老人的醫(yī)療護理和長期照護就成為亟須解決的問題。

三、促進社會公平與和諧

在人口加速老齡化的背景下，我國近3億老年人面臨的失能照護問題愈發(fā)凸顯，這一問題已從過去的家庭責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)化為現(xiàn)今全社會共同面臨的風(fēng)險。若這種社會風(fēng)險得不到有效應(yīng)對，將可能成為諸多社會問題的根源，進而阻礙和諧社會的構(gòu)建與發(fā)展。

長期護理保險作為社會保障體系的重要組成部分，其核心功能在于“資金互濟，風(fēng)險分擔(dān)”。它通過社會連帶機制，將個人風(fēng)險分散到整個社會，有效緩解“一人失能，全家失衡”的困境，為失能老人及其家庭提供必要的經(jīng)濟支持和照護服務(wù)。

因此，建立長期護理保險制度不僅是對老年人權(quán)益的有力保障，更是促進社會公平、穩(wěn)定和和諧的重要舉措。

四、減輕老年人的醫(yī)療負擔(dān)

由于家庭功能的弱化和養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)的不足以及入住養(yǎng)老機構(gòu)與入住醫(yī)院二者之間在手續(xù)的便利性、康復(fù)效果的差別性等方面原因，造成老年人以入住醫(yī)院來代替入住養(yǎng)老機構(gòu)的社會現(xiàn)象。這一現(xiàn)象會隨著老齡化的加劇和經(jīng)濟水平的提高而加劇。大量失能老年人“社會性住院”，會造成醫(yī)療費劇增，可能導(dǎo)致醫(yī)療保險崩潰。長期護理保險制度的實施有效減少了需要長期照護的失能人員住在醫(yī)療機構(gòu)導(dǎo)致的“過度醫(yī)療”和“壓床”現(xiàn)象，釋放部分醫(yī)療資源，實現(xiàn)醫(yī)療資源和照護服務(wù)資源的優(yōu)化配置。

五、提高失能老人生活質(zhì)量

質(zhì)量是長期護理服務(wù)的核心與靈魂，對于任何產(chǎn)品或服務(wù)而言，都是其生命線。沒有規(guī)矩，不成方圓，對于長期護理服務(wù)而言，這一點尤為關(guān)鍵。

這一服務(wù)領(lǐng)域涉及的內(nèi)容復(fù)雜、參與主體多元、服務(wù)場所隱蔽，其特性與醫(yī)療服務(wù)大相徑庭，醫(yī)療服務(wù)對專業(yè)性有著極高的要求，且必須在正規(guī)的服務(wù)場所進行，可有效保障服務(wù)質(zhì)量。若長護險缺乏基礎(chǔ)性的規(guī)范與有效的監(jiān)管方案，極易陷入“優(yōu)保險，劣服務(wù)”的境地，甚至可能出現(xiàn)“有保險無服務(wù)”的極端情況。這讓長護險服務(wù)成為“虛假服務(wù)”“虛假打卡”“虛假結(jié)算”等騙保行為的滋生地，嚴重損害長護險制度的公信力和可持續(xù)性，也完全背離了長護險制度設(shè)計的初衷。

長護險制度立法的可行性

1. 政策支持和法規(guī)基礎(chǔ)

從國家層面到地方層面，已經(jīng)出臺了一系列關(guān)于長期護理保險的政策和法規(guī)，為制度的建立提供了法律和政策支持。

在國家層面，政府已經(jīng)認識到長護險在應(yīng)對老齡化社會挑戰(zhàn)中的重要作用，并出臺了一系列指導(dǎo)性文件和規(guī)劃，明確了長護險的發(fā)展方向和基本原則。2016年7月，人社部發(fā)布《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，正式啟動長期護理保險制度試點工作。在隨后的7年里，不斷擴大試點范圍，統(tǒng)一失能等級評估標準、失能等級評估管理辦法、長期照護師新的國家職業(yè)標準等，這些文件強調(diào)了長護險對于保障失能、半失能老年人的生活質(zhì)量和尊嚴的重要性，也基本形成適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和老齡化發(fā)展趨勢的長期護理保險制度政策框架。

在地方層面，各地方政府根據(jù)國家層面的政策指導(dǎo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定并實施了具體的長護險政策和法規(guī)。這些政策和法規(guī)涵蓋了長護險的覆蓋范圍、參保對象、籌資方式、待遇標準、失能評估標準、護理服務(wù)內(nèi)容等多個方面，確保了制度的有效運行。同時，根據(jù)試點過程中的問題反饋，不斷優(yōu)化制度框架，確保制度的適應(yīng)性和可持續(xù)性。

整體來說，長護險制度框架基本建立；籌資機制強調(diào)權(quán)責(zé)對等，形成多元化籌資來源；保障范圍明確為解決基本生活護理和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護理費用，基金支付以購買服務(wù)為主，原則上不對受益人直接補貼或發(fā)放現(xiàn)金；保障待遇堅持保基本，與籌資能力相適應(yīng)；參保人群從城鎮(zhèn)職工起步，具備條件的地區(qū)擴展至城鄉(xiāng)居民；失能評估和護理服務(wù)標準不斷完善。

2.我國長護險試點成果

7年來，全國逾60多個城市開展試點，覆蓋超過1.7億國民，長護險基金累計支出650億元，年人均待遇支出約1.4萬元，部分重度失能人員年均待遇支出可達3萬元左右，累計約200萬人享受待遇，有效緩解了家庭經(jīng)濟壓力，提高了失能人員的生活質(zhì)量，同時促進和引導(dǎo)了護理服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，為長期護理保險立法提供了相對充足的實踐依據(jù)。

3、國外長護險經(jīng)驗

外很多國家自20世紀以來，荷蘭、以色列、德國、盧森堡、日本和韓國陸續(xù)建立了長期護理保險制度，通過立法規(guī)范實施長護險制度。實施后經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在探索中通過一系列的制度改革解決了所遇到的問題和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)長護險制度更穩(wěn)定的發(fā)展，這對我國長期護理保險制度健康持續(xù)發(fā)展有重要的借鑒意義。

以日本為例，2000開始實施介護法，正式開啟長期護理保險制度。目前已經(jīng)歷六輪深度改革。日本每一次長期護理保險制度的改革都從法律層面入手，無論是護理服務(wù)提供者還是受益者，都能依法行事，確保每一環(huán)節(jié)都有法律的支撐。同時，日本長期護理保險制度的創(chuàng)立，使得老年護理可以從醫(yī)療保險中獨立出來，減少了醫(yī)療費用的財政壓力，也刺激了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

總結(jié)

黨的二十大報告指出，“我國是一個發(fā)展中大國,仍處于社會主義初級階段”，緊抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，堅持盡力而為、量力而行”，“著力解決好人民群眾急難愁盼問題”，因此，我國長期護理保險立法工作應(yīng)從長計議，但我國老齡化問題呈現(xiàn)出速度快、規(guī)模大、高齡化、空巢化等特點，使得長期護理的需求更加凸顯和緊迫，因此長護險立法的必要性和緊迫性也愈發(fā)突出。

立法建立長護險制度，不僅可以滿足老年人口的護理需求，還可以促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如護理服務(wù)、康復(fù)設(shè)備等，為經(jīng)濟增長和就業(yè)創(chuàng)造新的動力。同時，通過立法規(guī)范長護險的運行和管理，可以防范潛在風(fēng)險，確保社會保障體系的穩(wěn)定運行。

國家醫(yī)保局表示，目前已經(jīng)在49個城市進行長期護理保險試點。下一步，將在前期試點的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化調(diào)研，及時總結(jié)成熟的經(jīng)驗做法，把長期護理保險納入醫(yī)療保障法律規(guī)制范圍、作出原則規(guī)定，并根據(jù)長期護理保險政策實踐，完善參保、籌資、待遇、管理和監(jiān)督等內(nèi)容，夯實長期護理保險制度基礎(chǔ)。

展望未來，隨著長護險制度的不斷完善和發(fā)展，相信我國將能夠更好地應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)，為老年人提供更加全面、優(yōu)質(zhì)的護理服務(wù)，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依的美好愿景。

內(nèi)容借鑒：《中國長期護理險立法審視》戴衛(wèi)東

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，人力資源和社會保障部官網(wǎng)

國家醫(yī)保局、財政部:《關(guān)于擴大長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》

《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》

《“社會性住院”視角下我國養(yǎng)老服務(wù)保障的構(gòu)建》