作者：吳剛梁

改革在前，立法在后。改革推動立法。1993年，《公司法》出臺的一個重要原因就是國企改革等需要，因為當時需要將法人財產權和現代企業制度等重大政策與改革措施上升為法律。

2015年中央《關于深化國有企業改革的指導意見》出臺，拉開了新一輪國資國企改革的序幕。經過“5 3年”的改革，國有企業的體制機制發生了深刻的變化。目前正在實施國企改革深化提升行動。

十八大以來的國企改革，圍繞頂層設計的1 N政策體系，在專項試點工程的基礎上，形成了很多可借鑒、可復制的經驗，需要全面推廣與適用。《公司法》作為企業組織法，需要吸收新一輪國企改革的成果，將一些行之有效的改革措施成熟定型。

圖：吳剛梁老師在北大為中國鐵路成都局集團領導干部授課。

在《公司法》修訂啟動之前，對于是否需要將國企改革成果納入《公司法》，形成了兩種不同的觀點。

一種觀點認為，國有公司體量大，在市場主體中占據重要地位，新一輪國企改革力度大、政策多，《公司法》應該增加專門的篇幅，把這些新的改革模式寫入《公司法》。

另一種觀點則相反，他們認為《公司法》應遵循市場主體平等理念，不應因公司資本來源的所有制不同而區別對待。因此，他們建議應該刪除現行《公司法》中關于國有企業特別規定的全部內容，包括“國有獨資公司”這一節。針對國有企業的特殊性，可以考慮另立一部《國有公司法》或《國家出資企業法》，專門規范國有企業。

顯然，立法部門采納了第一種意見。在2020年12月公布的公司法修訂草案《說明》中就開宗明義地指出，“修改公司法，是深化國有企業改革、完善中國特色現代企業制度的需要。

在昨天通過的新修訂《公司法》當中，大量增加了針對國有企業的特別規定，將原先公司法第四節“國有獨資公司的特別規定”調整為專章，即第七章“國家出資公司組織機構的特別規定”。鑒于此，有學者戲稱《公司法》都快被修改成國企改制法了。

下面，老吳將結合當前國企改革實際情況，逐條為大家解讀《公司法》第七章第168～177條新規（共10條）

第一百六十八條　國家出資公司的組織機構，適用本章規定；本章沒有規定的，適用本法其他規定。

本法所稱國家出資公司，是指國家出資的國有獨資公司、國有資本控股公司，包括國家出資的有限責任公司、股份有限公司。

https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6923395.htm

解讀：經過多年的股權多元化改革和混合所有制改革，一些集團公司也不再是國有獨資公司形式。具體而言，有些搞了“央地合作“模式，例如南方航空集團、東方航空集團；有些是新成立的央企，例如中國稀土集團、中國物流集團；還有些是整體股改上市的國有銀行，例如工、農、中、建等；還有些是10%等股權劃社保基金理事會的中央企業。

一家國有獨資公司改革之后，變成股權多元化的公司，原先關于國有獨資公司的特別規定就不再適用于它了，可能成為特別規定的“漏網之魚”。因此，這次《公司法》修訂創設了一個“國家出資公司”概念，將特別規定的范圍擴充到國有資本控股公司，至于它們是股份公司還是有限責任公司，在所不問。《公司法》這條新規符合國企改革出現的新情況。

老吳在這里特別強調一句：國家出資公司特指一級公司。子公司混改與股權多元化早已成為常態，按照國家出資公司所出資企業的規定適用即可。

另外，本條“國家出資公司”的規定與《國資法》關于“國家出資企業”的口徑不一致。《國資法》第5條規定，本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。

第一百六十九條 國家出資公司，由國務院或者地方人民政府分別代表國家依法履行出資人職責，享有出資人權益。國務院或者地方人民政府可以授權國有資產監督管理機構或者其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資公司履行出資人職責。

代表本級人民政府履行出資人職責的機構、部門，以下統稱為履行出資人職責的機構。

https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6923395.htm

解讀：履行出資人職責的機構實踐中又稱“出資人代表機構”等。該法條明確誰有資格充當履行出資人職責的機構。

當前，營性國有資產集中統一管理喊了很多年，但現實中仍然是“各管一攤”的局面。除了各級國資委，還有財政部門以及黨政部門和事業單位都在管理自己的國有企業，如金融國資、文化國資、高校國資等。

現行《公司法》第64條規定，國有獨資公司的出資人代表機構只有“本級人民政府國有資產監督管理機構”。但“國有資產監督管理機構”，按照法律規定，就是特指國資委系統，包括各級國資委（局、辦），而不包括財政部門等其他部門。

由于法律規定與現實情況不符，所以要把“其他部門、機構”也囊括進來。這樣做可能會讓“各管一攤”的局面進一步“合法化”，但考慮到目前確實有一些國有企業特殊性太明顯，不宜全部劃歸國資委體系監管。

第一百七十條 國家出資公司中中國共產黨的組織，按照中國共產黨章程的規定發揮領導作用，研究討論公司重大經營管理事項，支持公司的組織機構依法行使職權。

https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6923395.htm

解讀：領導作用是指把方向、管大局、保落實。國有企業的黨組織要設置“前置程序”，對“三重一大”事項進行研究討論，明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序，重大經營管理事項必須經黨組織研究討論后，再由董事會或經理層作出決定。

實踐中，要注意厘清黨組織、董事會與經理層的權責邊界。具體可以參考本人文章國有企業黨委、董事會、經理層的權責邊界

老吳注意到，黨組織“發揮領導作用”與“發揮政治核心作用”是完全不同的。“領導作用”就是指國有企業的黨組織要管生產經營，雖然只是“討論”而不是“決定”。民營企業如果符合條件，也要設立黨組織，但他們是發揮“政治核心”作用，主要管意識形態。

第一百七十一條 國有獨資公司章程由履行出資人職責的機構制定。

http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c2671260/content.html

解讀：國有獨資公司履行出資人職責的機構，地位相當于國有企業的唯一股東，雖然其權利義務與股東略有差異。《章程》是公司的憲法。國有獨資公司的章程主要用于約束董事會、經理層，而不是股東之間的約定。

值得注意的是，國有獨資公司的董事全部由履行出資人職責的機構委派，因此獲得的信任更多，實踐中有制定與修改章程的權利。2020年12月國務院國資委、財政部聯合印發的《國有企業公司章程制定管理辦法》規定，國有獨資公司章程由出資人機構負責制定，或者由董事會制訂報出資人機構批準。出資人機構可以授權新設、重組、改制企業的籌備機構等其他決策機構制訂公司章程草案，報出資人機構批準。

第一百七十二條 國有獨資公司不設股東會，由履行出資人職責的機構行使股東會職權。履行出資人職責的機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請破產，增加或者減少注冊資本，分配利潤，應當由履行出資人職責的機構決定。

http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c2671260/content.html

解讀：隨著國企改革的深入，“管人、管事、管資產”的模式正在被“管資本”模式所替代。“管資本”強調公司治理而非直接管理，通過委派董事表達出資人意志。

近年來，國有企業實施了董事會應建盡建、落實董事會職權、外部董事過半數等改革措施。為了增強董事會的獨立性與權威性，做到充分授權放權，因此《公司法》規定“履行出資人職責的機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權”，這是本輪國企改革等一項重要成果。

值得一提的是，公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請破產，增加或者減少注冊資本，分配利潤，這7個事項是特別重大事項，應當由履行出資人職責的機構決定，不能授權給董事會做決策。

此外，《國資法》還規定，對于重要等國有企業，特別重大事項要由本級人民政府批準，履行出資人機構也無權獨自決定。《國資法》第34條規定，重要的國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的合并、分立、解散、申請破產以及法律、行政法規和本級人民政府規定應當由履行出資人職責的機構報經本級人民政府批準的重大事項，履行出資人職責的機構在作出決定或者向其委派參加國有資本控股公司股東會會議、股東大會會議的股東代表作出指示前，應當報請本級人民政府批準。

《公司法》新規第173條～177條將在下期為大家解讀，敬請期待。

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