王磊
企業合規是指企業為了實現依法依規經營，防控合規風險所建立的一種治理機制。企業建立和運行合規機制，在發生違規行為時可自行預警，企業及時調查，督促違規行為主體承擔相應法律責任，有效切割企業責任和違規行為實施主體的責任。合規整改的要義在于先破后立，即先對企業現行制度糾錯與修復，接續進行合規管理體系的重構，促使企業在法治化、規范化軌道上參與市場活動，實現良性經營。
從當前情況來看，除企業自主合規，銀行、保險、證券等領域實行政府介入的強制性合規，檢察機關全面推開的涉案企業合規改革試點外，還有對構建行政合規制度的探討。刑事合規、行政合規和自主合規三個層次涉及的企業違法情節程度遞減、企業自律能力遞增，是企業合規治理所追求的科學路徑。刑事合規、行政合規以及行政機關主導的企業合規都有公權力的介入，涉及公權力的運行，在此背景下應思考行政檢察在其中的作用與作為。行政檢察實行行政訴訟內、訴訟外監督“雙輪驅動”格局，在“四大檢察”中與行政機關的聯系最為廣泛和緊密，與法治建設關系最為密切。行政檢察通過個案辦理和社會治理，推動相關行政機關履行行政監管和行政合規職責，能夠提升企業合規治理質效，營造良好的市場氛圍和法治營商環境。由此，行政檢察成為刑事合規和行政監管、檢察職能與行政職能的連接點，在企業合規治理中具有獨特作用和廣泛的作為空間。
做好刑事合規與行政監管的銜接
刑事合規是檢察機關針對企業涉嫌具體犯罪，設置企業合規考察期，督促企業作出合規承諾并積極整改落實，經由第三方組織檢驗評估后，根據相關情況作出寬緩處理。檢察機關在開展刑事合規過程中需要行政監管機關的協助和支持，案件辦結后還需要行政監管的導入確保刑事合規效果、形成長效機制。對于作出不起訴決定的案件，檢察辦案環節已經終結，而企業合規整改仍在持續中，后續需要依靠行政監管部門履行監管職責，接好對企業合規監督管理的交接棒。此時，行政檢察可以及時有效介入。
其一，對后續的行政處罰進行監督。企業違法、犯罪行為往往在“情形”上具有“相似性”，而在“情節”上具“進階性”，行政處罰與刑事處罰在種類與程度上雖有差異但在功能上又具有明顯的互補性。刑事合規不起訴是對企業不予追究刑事責任，并不意味著有關行政責任的免除。行政管理領域有大量針對市場主體實施的諸如較大數額的罰沒、責令關閉、吊銷許可證件、限制從業等行政處罰，對企業生產、生存的影響不亞于刑事處罰。由此，檢察機關行政檢察部門應介入后續的行政處罰環節，促使行政處罰合理適當，防止行政處罰的后果反而重于刑事處罰，確保刑事合規的目的實現。
其二，跟進監督后續的行政監管活動。檢察機關刑事合規只是在刑事訴訟環節進行，考察期的時間也不宜長。刑事合規不起訴之后，企業能否合法經營，能否形成企業合規的長效機制，還需要行政監管部門履行其職責。行政檢察應當做好刑事合規后半篇文章，促進刑事合規與行政監管的相互銜接。刑事合規案件辦結后，行政檢察部門結合案件分析犯罪產生的機制、管理上的漏洞和原因，向有關行政監管機關提出檢察建議，要求其完善制度、改進工作，建立健全相關行業合規制度和準則，促進其開展相關的行業治理和領域治理活動，實現訴源治理。行政檢察這種由個案監督到類案監督再到行業治理的工作特點和方式，有助于形成企業合規治理的完整體系。
監督行政機關履行合規監管職責
當前，行政機關介入企業合規管理主要有三種模式：一是以行政監管主體身份設定企業合規，較為成熟典型的如金融、保險、證券等企業有建立合規管理、風險管理制度的要求，相應的銀監會、保監會、證監會亦有監督管理職責和監管措施；二是作為政府出資人設定企業合規管理職責，以科層式行政管理機制促使履職，主要是國家資產監督管理委員會對所管理企業開展合規管理所具有的監督管理職責；三是通過行政指導提出企業合規管理職責，以柔性方式指導、鼓勵、調動企業自主開展合規管理，但無強制性履職要求。
對于前兩種模式，行政機關無疑具有相應的行政監管職責，其不依法履職或者違法履行職責當屬行政檢察的監督范疇。行政檢察在行政訴訟監督中堅持“穿透式監督”，可以有效發現行政機關企業合規監督管理職能不到位的情況。特別是在涉及金融、保險、證券及國資企業等特定行業、特定企業的案件中，要審查企業是否建立了相應的合規管理、風險管理制度，相關的行政監管部門履職是否到位。對于行政監管部門履職不到位的，通過檢察建議方式，監督促進行政機關履行管理、監督和指導職責，落實企業合規建設要求。
推動構建行政合規制度
當前行政合規的構建也成為討論熱點。行政合規是針對企業的違法行為，如果違法企業建立合規管理體系，行政機關對其作出相對寬緩的行政處罰。行政合規制度類似于刑事合規，是行政監管部門對違反行政法律的企業，以企業合規整改換取寬大行政處理。如同刑事合規，行政機關亦對違法企業設置合規考驗期，考驗期滿企業滿足了合規條件，行政機關可作出免除行政處罰，或者從輕、減輕的處罰。探索構建行政合規制度，既符合現實的需求，亦有相關的法律作支持。修改后的行政處罰法規定的“首違不罰”“處罰與教育相結合”等原則，責令當事人限期改正、從輕減輕的有關規定；行政許可法要求行政相對人對違法行為整改；產品質量法關于復查、限期整改的規定等，為構建行政合規制度提供了依據和空間。
行政檢察在履職中應當激發和調動行政執法、行政監管機關的改革動力，推動探索行政合規制度。行政檢察在訴訟監督、行政違法行為監督和行政爭議實質性化解中，都要對企業違法情況、經營狀況開展辦案影響和風險評估，促進行政監管部門探索企業合規。當前，檢察機關辦理的涉企業案件中，大量企業雖違法，但亦存在經營困難等客觀原因，對此應分類施策。如建議行政機關將企業合規作為企業資質的取得、市場行為的準入、企業資質的存續的條件，慎重作出行政處罰，保證企業的存續發展；針對較大數額的罰沒、吊銷營業執照、降低資質等級、責令停產停業、責令關閉、限制從業這類行政處罰，建議行政機關探索暫緩處罰制度，在行政聽證過程中提出合規監管與暫緩處罰的方案，并通過行政指導促使涉案企業實現合規改造；在辦理的涉及行政協議案件中，建議行政機關在協議訂立環節，將企業合規情況作為確定協議相對方的重要指標，在發生協議相對方履約不能的情況時，如原因為企業內部經營管理問題，則可將企業合規作為恢復履約能力或重獲恢復履約能力的條件而不輕易解除協議。
當然，行政檢察在企業合規治理中的作用和作為，還需要通過積極履職來實現。行政檢察要堅持能動履職，將推動企業合規作為促進社會治理、加強法治建設的政治責任，積極履行各項檢察職能，綜合運用法律監督方式，實現辦案和監督的良好效果；充分運用檢察一體化機制，促進行政檢察與其他檢察的有機貫通、相互協調、融合發展，通過涉企案件案件和線索內部移送，形成“一個窗口”對外的工作機制，提高刑事合規的質效；還要加強外部協作，加強與有關行政監管部門的聯系溝通，形成“以‘我管’促‘都管’”的企業合規外部環境。
（作者單位：湖北省人民檢察院）
來源：檢察日報
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