作為國有企業集團普遍存在的一種資金管理模式，資金歸集本質上是大股東對子公司資金的直接管理行為。該制度既有一定的規范依據，在實踐中亦有其特定的功能，但也存在一些不可忽視的法律風險。為進一步完善國有企業法人治理結構，當前迫切需要準確把握該制度的內涵及其運作方式，綜合評估其功能和法律風險，并在制度上做出相應安排。

國企資金歸集制度的界定及其運作

國有企業實行資金歸集的現行有關規定，主要包括《財政部關于印發<企業國有資本與財務管理暫行辦法>的通知》（財企[2001]325號）、《關于加強中央企業資金管理有關事項的補充通知》（國資廳發評價[2012]45號）、《國務院國有資產監督管理委員會關于進一步做好中央企業增收節支工作有關事項的通知》（國資發評價[2015]40號）等。上述規定明確地提出加大資金集中管理力度、提高資金使用效率和保證資金安全等有關要求。具體來說，資金歸集是指在企業集團內建立專門的部門，對下屬成員企業（指全資、控股子公司，下稱“子公司”）的資金進行統一的歸集。集團通過將信息集中到內部管理系統，并通過該系統對資金進行統一調配和部署，以對各子公司的銀行賬戶、預算、融資、結算、票據等方面進行全方位、一系列的集中管理。

（一）制度背景

1．有利于資金集中控制，防范風險。當企業集團分散管理資金時，各子公司將分別對外開戶，對資金使用擁有自主權，此時各子公司通常不會從集團總體角度出發使用資金，導致資金使用隨意性增強。資金歸集后，集團可以對各子公司資金進行全方位的監控，這樣既可控制子公司資金流向，避免不必要的浪費；又可及時進行資金調度，防止出現債務違約風險。

2．有利于匯總閑置資金，互補余缺。集團業務通常包含多種行業和涉及多個區域，而各子公司面臨的發展機遇以及所處的發展階段卻不盡相同。一些子公司業務增長快，資金需求量大，但當受到政策等方面因素影響時，其融資壓力增大，資金可能會出現暫時短缺現象；而另一些處于成熟發展階段的子公司，其融資手段較為豐富，資金可能會閑置。通過資金歸集，集團可以將盈余子公司的資金投向其他資金緊張的子公司，實現互補余缺，保證各子公司的發展。

3．有利于提升集團整體資金實力，加強融資能力。一個公司的融資能力通常取決于該公司的償債能力。一般情況下，子公司的償債能力會小于集團整體的償債能力。資金歸集后，集團集合了各子公司的資金，提升了整體收益能力和管理水平。此時集團統一對外融資，更加容易獲得銀行和資本市場的資金，不但簡化各子公司分別與金融機構商談環節，也降低集團整體的融資成本。

（二）具體運作

在實務中，集團出資后，除給各子公司預留必要的運營資金外，原則上會將所有資金進行歸集。各子公司在開通銀行賬戶之初，已授予集團查詢和劃轉子公司賬戶資金的權限，子公司的資金在每天某一時點將劃轉至集團設立的資金專戶中。

集團將根據子公司自身運營及其與外部機構的合作需要，分配必要的日常運營資金。具體流程是子公司通過編制資金的預算，提前估計生產經營活動中所需的資金量，將預算報告提交給集團，集團審查同意后將資金轉回子公司銀行賬戶，以滿足子公司的生產經營需要。

集團歸集管理子公司的資金期間，無需向子公司支付利息；但子公司向集團借款時，一般需按集團規定的固定利率支付利息。

此外，資金歸集的另一主要內容是對資金投、融資進行管理。集團通過充分考慮和評估融資、投資的資金成本和潛在的財務風險，最終選擇最佳的融資和投資項目。

（三）不適用資金歸集的情況

1．上市公司。由于我國證券市場在發展初期，定位為“服務國有企業改革脫困”，所以上市公司曾普遍存在大股東占用資金的問題。自證監會在2003年發布《關于規范上市公司與關聯方資金往來及上市公司對外擔保若干問題的通知》《關于集中解決上市公司資金被占用和違規擔保問題的通知》《關于進一步做好清理大股東占用上市公司資金工作的通知》等規定以來，經過大力整治，基本上解決了國有企業大股東占用資金的問題。目前證監會禁止上市公司大股東占用資金的行為。

2．新三板掛牌公司。根據《全國中小企業股份轉讓系統業務規則（試行）》第4.1.4條規定，控股股東、實際控制人應切實保證掛牌公司的獨立性，不得直接或者間接侵占掛牌公司資金和資產。另根據《全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司治理規則》第73條規定，掛牌公司控股股東、實際控制人不得占用公司資金。故國企類的新三板掛牌公司不得存在大股東資金歸集的行為。

國企資金歸集的法律風險

（一）涉嫌財產混同

所謂財產混同，主要是指因資金管理的漏洞和財務管理制度的不規范，在公司的日常賬務往來中，股東將公司賬戶與股東賬戶混合使用，從而難以區分公司與股東的財產，會計賬簿也難以反映公司的正常收支。在資金歸集中，雖然集團將子公司的資金歸集至專門賬戶，但股東與公司的賬戶未混合使用。然而，不可否認的是，資金歸集行為實際上影響了公司財產的獨立性。特別是子公司資金劃轉至集團賬戶后，由集團無息保管，子公司喪失了該部分資金的利息收益；而子公司向集團借款，卻需要支付固定利息。資金歸集與股東借款，本質均屬于關聯方往來款性質，但同一本質行為造成權利義務不對等的現象，導致公司的財產利益與股東的財產利益未能相互獨立和相互分離。

根據《公司法》第20條規定，“公司股東不得濫用股東權利損害公司或者其他股東的利益，不得損害公司債權人的利益，否則應依法承擔賠償責任；如濫用公司法人獨立地位逃避債務，嚴重損害公司債權人利益的，應當對公司債務承擔連帶責任。”資金歸集本質上是資金占用的行為，尤其當出現股東無法及時償還所占用的資金時，則會從根本上損害公司的利益，直接影響公司償債能力，股東可能對此承擔一定法律責任。

在實務中，存在法院將國有企業股東資金歸集行為認定為財產混同的判例。在“2018粵01民終**號”案中，法院認為債務人廣東省**房地產開發公司的唯一出資人為**集團，雖然雙方均為獨立法人資格，但是從案涉房屋違約出售給案外人的資金往來情況審查，上述兩公司均不能對于資金結算的混同進行合理解釋，故判令**集團在廣東省**房地產開發公司資產無法足額清償爭議債務的情況下承擔補充清償責任。

（二）涉嫌抽逃出資

所謂抽逃出資，是指股東將已繳納的出資通過某種方式轉歸股東所有的行為。從認定上，一般認為該股東在主觀上存在將已出資款項占為己有的故意，在客觀上做出抽逃出資不超過其實繳出資的金額。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（三）》第12條，“抽逃出資具體表現形式包括制作虛假財務會計報表虛增利潤進行分配、通過虛構債權債務關系將其出資轉出、利用關聯交易將出資轉出、其他未經法定程序將出資抽回的行為。”雖然《公司法》在2014年修改后，將大部分行業公司的注冊資本由傳統意義的實繳登記制變更為現行的認繳登記制，取消了最低限額注冊資本的限制，但這并不意味著免除股東的實繳出資義務，也不得在履行出資后將出資抽回，亦未免除股東抽逃出資的責任。實行資金歸集制度的企業集團，在客觀上可能存在未經法定程序將出資抽回的行為，雖然在主觀上可能不具有將子公司的出資占為己有的故意，但主觀因素通常難以認定。尤其是一些實行實繳登記制的公司，如銀行、證券、保險等具有金融屬性的公司，如此類公司實行資金歸集，則更易涉嫌股東抽逃出資行為。

資金歸集行為，在客觀上影響公司財產的獨立性；而抽逃出資行為，本質上否認了公司作為獨立法人對其獨立財產的所有權。特別是當股東抽回的資金超過其實繳的出資，應認定為侵權，而非抽逃出資；當子公司發展壯大后，集團歸集的資金很可能超過其出資的部分，此時資金歸集行為將進一步損害子公司的利益。可見，資金歸集與抽逃出資具有一定的共性。當資金歸集被認定抽逃出資時，則集團可能需向債權人承擔補充賠償責任。

實務中，存在法院將國有企業股東出資后進行資金歸集的行為被認定為抽逃出資的判例。例如，根據“（2016）蘇01執復124號”《執行裁定書》，雖然股東中鐵建工集團認為從子公司中鐵鋼結構公司賬戶中歸集出資款8500萬元屬于正常的資金歸集行為，但法院認為中鐵建工集團繳存出資8500萬元后即刻又悉數轉回其銀行賬戶，應認定為抽逃出資行為，應向債權人江蘇金貿公司承擔補充賠償責任。

（三）損害股東知情權

《公司法》第三十三條賦予股東知情權，股東有權查閱股東會會議記錄、董事會會議決議、財務會計報告和會計賬簿，但《公司法》和相關司法解釋并沒有規定股東能否查閱財務記賬憑證和原始憑證，以致股東查閱財務記賬憑證和原始憑證存在障礙。此外，集團在歸集資金時，通常不召開董事會或股東會對資金歸集事項進行決議，而是直接進行資金劃轉。對于頻繁地進行資金劃轉的集團而言，一般不制作財務記賬憑證和原始憑證，只保留了資金劃轉的銀行流水電子數據。由此，在國有控股的混合所有制企業中，資金歸集行為未履行決策程序和信息披露程序，將損害其他中小股東的知情權。

法律風險的防范建議

（一）履行決策程序

如前所述，集團在進行資金歸集時，通常未履行決策程序，存在侵犯中小股東知情權的法律風險。同時，資金歸集作為關聯交易行為，其本質上是大股東無息占有公司資金的行為，在一定程度上損害了公司及中小股東的利益；而決策程序的缺失，剝奪了中小股東行使股東表決權的權利，涉嫌違反《公司法》第21條等。在資金歸集過程中，子公司需要提前估計生產經營活動中所需的資金量，編制資金預算報告提交給集團。而制訂或審議批準公司的年度財務預算方案和決算方案，是《公司法》第37條和第46條賦予公司董事會和股東會享有的權利，大股東不應剝奪中小股東的該項權利。

為減少股東知情權、損害股東利益和公司利益等糾紛風險，應就資金歸集事項履行董事會和股東會的決策程序，賦予中小股東就是否同意資金歸集、編制財務預算方案和決算方案等事項進行表決的權利。另外，集團作為大股東，應在前述有利害關系議案的董事會和股東會中回避表決，以消除大股東濫用表決權的可能性。此外，在混合所有制的國企中，國有控股股東應謹慎下發紅頭文件，指令公司辦理資金歸集業務。現代化公司治理及經濟行為應按照市場化模式進行，股東的意識應通過董事會、股東會的方式體現，紅頭文件可能成為被認定資金占用、損害其他中小股東的證據。

（二）簽署借款協議

資金歸集，實際上是關聯方之間的往來款行為，但大股東無息占用公司資金，會損害公司及中小股東的權益。根據《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》第十一條規定，法人之間、其他組織之間以及它們相互之間為生產、經營需要的，可訂立民間借貸合同。因此，筆者建議，集團在歸集資金前，應與公司簽訂借款協議，并提供資金占用期間的利息。

具體而言，公司可與大股東簽訂循環借款合同，約定借款用途為用于生產和經營，借款額度上限為公司的年度財務預算方案的金額，在該額度下可多次循環借款和還款，借款合同還應明確約定借款期限、借款利率、提款及還款專用賬戶等內容，以將資金歸集行為以市場化借款方式進行規范運作。

（三）成立財務公司

根據《企業集團財務公司管理辦法》第2條、第6條、第9條、第28條和第44條等規定，確屬集中管理企業集團資金的需要，經中國銀保監會審查批準，企業集團可設立財務公司，為企業集團成員單位提供財務管理服務。

財務公司的性質為非銀行金融機構，在經營中應遵守中國人民銀行有關利率管理的規定。財務公司可通過對內部賬戶的合理管控，實現集團內部資金交易的所有功能和流程，將集團各子公司閑置資金全部集中起來，規劃使用。這意味著財務公司扮演著集團設立的“內部銀行”的角色，有權以自身名義集中管理各子公司資金；同時，財務公司在資金歸集后，應給予子公司相應利息，而非無息地占用資金。另外，在項目融資方面,財務公司可調用集團的資本金和下屬公司的結余存款為集團內部提供籌資借貸支持；同時，財務公司也可在集團內部辦理同業拆借、資金借貸、票據往來、租賃擔保等投融資業務。可見，財務公司設立后，集團歸集資金如同各子公司將資金轉入其在銀行設立的獨立賬戶，解決了財產混同與抽逃出資等法律風險問題。

綜上所述，資金歸集是集團對資金進行日常管理的制度，能夠及時監督和控制各子公司日常生產經營的資金，提高資金安全及使用效率，但本質上并不完全符合現代公司法人治理結構的要求。為了進一步完善國有企業法人治理結構，全面推進依法治企，我們有必要對資金歸集制度進行必要的反思和研究，采取必要措施，防止國有資產不當流失。

作者：

楊彬

2003年起從事律師工作，現為北京市康達（廣州）律師事務所高級合伙人，專業方向為公司、金融、證券法律業務，主要從事公司證券發行、購并重組、企業日常法律顧問、國企重組改制等方面的法律事務。2014年，入選廣東省廣新控股集團有限公司及廣東省廣物控股集團有限公司首批入庫律師；2015年，入選廣東省國資委律師庫；榮獲2015年度廣州市律師協會“業務成果獎”（證券業務）、承辦的某國企并購民營公眾公司項目被評為2017年度廣東省律師協會十大律師典型案例（國企類）；現兼任廣東省律師協會國有資產法律專業委員會委員。