十九屆中央紀委六次全會提出，完善監督執紀執法權力運行內控機制，堅決查處執紀違紀、執法違法、失職失責行為，切實解決“燈下黑”問題。監督執紀執法權力運行內控機制建設這一重要命題的提出，一方面說明紀檢監察機關對自身權力行使時刻保持著謹慎和警醒，另一方面說明紀檢監察機關對實現自我監督和管理具有政治自信，主動針對自身權力運行機制和管理監督體系的薄弱環節，明確權力邊界、嚴格內控機制，著力破解自我監督的“哥德巴赫猜想”。

一、完善監督執紀執法權力運行內控機制的時代價值

（一）完善監督執紀執法權力運行內控機制是紀檢監察機關講政治的具體體現

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在全面從嚴治黨實踐中，強調全面從嚴治黨首先要從政治上看，不能只講腐敗問題、不講政治問題。紀檢監察機關作為黨和國家監督專責機關，政治屬性是第一屬性、根本屬性，應當牢牢把握住紀檢監察工作的政治屬性，把講政治貫穿于監督執紀執法工作全過程。其一，內控機制體現紀檢監察機關的政治站位，有利于紀檢監察機關強化“兩個責任”，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把嚴的主基調長期堅持下去，一刻不停推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。其二，內控機制彰顯紀檢監察機關的政治擔當，有利于紀檢監察機關把握職責定位，強化監督執紀和監察執法，實現權力與責任相統一，凸顯政治責任和使命擔當。其三，內控機制豐富紀檢監察機關的政治思維，有利于紀檢監察機關從政治和全局的高度把握形勢、分析問題、謀劃工作，自覺運用習近平新時代中國特色社會主義思想蘊含的科學觀點方法指導紀檢監察實踐，把握監督執紀執法工作的力度和節奏，保證中央重大決策部署到哪里，監督執紀執法就跟進到哪里。完善監督執紀執法權力運行內控機制本身就是講政治的鮮活形式和具體化，從講政治高度明確監督執紀執法的政治性，保證監督執紀執法的政治效果。

（二）完善監督執紀執法權力運行內控機制是紀檢監察機關履行職責的重要保障

紀檢監察機關的權力由黨章和憲法賦予，職責紀定、職責法定。《中國共產黨章程》規定，黨的各級紀律檢查委員會是“黨內監督專責機關”，職責是“監督、執紀、問責”。《中華人民共和國監察法》規定，各級監察委員會是行使“國家監察職能的專責機關”，職責是“監督、調查、處置”。紀檢監察機關一體履行“監督、執紀、問責”和“監督、調查、處置”，切實發揮監督保障執行、促進完善發展作用，離不開完善監督執紀執法權力運行內控機制。其一，內控機制促進監督執法與監察執紀的貫通，既堅持執紀必嚴，又堅持紀法銜接，實事求是、精準科學，用黨的紀律嚴肅處理違反黨章黨規的行為，用國家法律依法懲治公職人員違法行為；樹立政策和策略的生命線意識，紀法雙施雙守，嚴格按照規定權限、規則、程序開展工作。其二，內控機制實現突出政治監督和強化日常監督的統一，既有利于分析研判是否堅持黨的全面領導、加強黨的政治建設、貫徹以人民為中心的發展思想、嚴肅黨內政治生活等情況，及時發現解決問題，又有利于紀檢監察機關從小處著力，注重抓早抓小，抓苗頭，開展經常性監督檢查，加大日常監督力度；深化運用“四種形態”，正確把握“樹木”與“森林”的關系，做到“剛性”有力度、“柔性”有溫度。其三，內控機制為發揮監督保障執行、促進完善發展作用創造條件，既推進構建全覆蓋的制度執行監督機制，強化制度執行力，又聚焦解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新方面問題，把公權力置于嚴密監督之下。依規依紀依法開展工作是做好新時代紀檢監察工作的政治要求，完善監督執紀執法權力運行內控機制體現紀檢監察機關的政治擔當。

（三）完善監督執紀執法權力運行內控機制是紀檢監察機關自我監督的內在要求

紀律檢查和國家監察工作的特殊性，決定了紀檢監察干部不但沒有黨紀國法特權，還有更為嚴格的紀律和法律要求。紀檢監察干部在作風和紀律上偏出一寸，紀檢監察事業就離中央的要求偏出一丈。2021年，全國共談話函詢紀檢監察干部9562人，采取組織措施9685人，處分2985人，移送檢察機關111人。從被查處的案件可以看出，紀檢監察機關不是保險箱，紀檢監察干部也不具備天然免疫力。十九屆中央紀委六次全會指出，當前，紀檢監察工作與黨中央要求和人民期待相比還有差距，素質能力與高質量發展要求相比還有差距，紀律作風與打鐵必須自身硬要求相比還有差距，理論學習不深不透、政治站位不高、對當前腐敗和作風問題新特征把握不準的問題，不重視監督、不愿監督、不敢監督、不會監督的問題，聚焦職責不夠、越位缺位錯位的問題，法治意識和專業能力不強、執紀執法貫通能力不足的問題，權力內控機制不健全、嚴管嚴治不到位、“燈下黑”的問題，還不同程度存在。正人必先正己，正己才能正人。解決這些問題，其關鍵在于紀檢監察機關主動開展自我監督、自覺接受外部監督，完善監督執紀執法權力運行內控機制，堵塞管理漏洞，形成嚴格的制度制約。一方面，內控機制能夠消除權力風險點，按照權責法定、權責透明、權責統一要求，掌握不同層級紀檢監察干部的權力特點和崗位特征，減少紀檢監察權力尋租空間；另一方面，能夠全面把握工作關鍵點，針對紀檢監察權力運行關鍵環節，健全發現問題、糾正偏差、精準懲治有效機制，對執紀違紀、執法違法者“零容忍”。紀檢監察干部只有做守紀律、講規矩的表率，才能更好發揮紀檢監察機關對其他黨員和行使公權力公職人員的監督作用。

二、完善監督執紀執法權力運行內控機制的實踐要求

（一）政治性要求

堅持黨對一切工作的領導，堅持黨中央集中統一領導，維護黨中央權威，鞏固黨的團結統一，是紀檢監察機關最重要、最根本的使命和責任。堅持和加強黨對紀檢監察工作的領導是紀檢監察工作最根本的政治原則，更是完善監督執紀執法權力運行內控機制的政治前提，多項黨內法規制度都強調了這一原則。例如，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（2019）規定，“加強黨對紀律檢查和國家監察工作的統一領導”，“堅決維護黨中央權威和集中統一領導，嚴守政治紀律和政治規矩，體現監督執紀工作的政治性，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”。《中華人民共和國監察法》（2018）規定，“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”。《中華人民共和國監察法實施條例》（2021）規定，“堅持中國共產黨對監察工作的全面領導”。紀檢監察機關要深刻認識到優化職權配置、強化權力運行內控以及依規依紀依法履行監督執紀執法權力本身是堅持黨的領導的必然要求。整個監督執紀執法權力運行過程都離不開黨的領導，既要自覺接受黨的領導和監督，把全面從嚴治黨要求貫穿其中，以更嚴的要求、更高的標準要求自己，又要對標對表黨的領導要求，糾正與黨的領導要求不相符的違紀違法問題，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，嚴守政治紀律和政治規矩，不斷提高監督執紀執法工作質量和效率。紀檢監察機關應當嚴格執行請示報告制度，要報告結果也要報告過程。監督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實、審查調查、案件審理等重要事項向黨委請示報告，加強黨對紀律檢查工作的統一領導。簡言之，內控機制建設要把堅持黨的領導作為首要原則，把機制運行嵌入黨對紀檢監察工作的全面領導之中。

（二）程序性要求

監督執紀執法權力可以細化為監督檢查權、紀律審查權、監察執法權、處分處置權、監督管理權等具體權力，這些權力都是公共權力，同樣需要受到嚴格的監督和制約；監督執紀執法權力運行過程可以細化為信訪處理、線索處置、初步核實、審查調查、案件審理、移送起訴等環節和領域，每一個環節和領域都有相應的程序要求。內控機制的要義在于運用程序力量保證監督執紀執法權力在黨紀和法治框架內運行，運用內控措施保證不同監督執紀執法權力之間形成相互制約和相互協調關系。正如《中華人民共和國監察官法》（2021）規定，“監察機關應當規范工作流程，加強內部監督制約機制建設，強化對監察官執行職務和遵守法律情況的監督”。《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》（2021）規定，“加強監督執紀規范化建設，健全法規制度，規范工作流程，牢固樹立法治意識、程序意識、證據意識，依規依紀依法行使紀律檢查權”。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（2019）規定，“紀檢監察機關應當建立監督檢查、審查調查、案件監督管理、案件審理相互協調、相互制約的工作機制”。因此，紀檢監察機關要認識到權力運行內控是一種全過程、全方面監督，每一個權力運行環節和領域都需要設定程序規范，明確措施保障和管理要求。要結合紀檢監察權力特點，對監督執紀執法權力進行界定，分清權力的邊界、責任和流程。與此同時，查找現有內控機制及工作流程中的潛在風險和可能漏洞，針對實踐反映的問題和權力運行風險點，通過專項檢查、業務考評、復查復核等方式，強化對監督執紀執法工作情況的監督，實現權力、責任、義務、擔當相統一。簡言之，內控機制建設要與紀檢監察工作程序相契合，運用程序優化內控，保證內控的系統化有效性。

（三）廉潔性要求

紀檢監察干部的監督管理是完善監督執紀執法權力運行內控機制的關鍵。正如《中華人民共和國監察官法》（2021）規定，“監察機關應當建立健全對監察官的監督制度和機制，確保權力受到嚴格約束”。《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》（2021）規定，“黨的紀律檢查委員會必須接受最嚴格的約束和監督，在同級黨委和上級紀委的領導、監督下強化自我監督，自覺接受黨的組織和黨員的監督”。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（2019）規定：“紀檢監察機關應當嚴格依照黨內法規和國家法律，在行使權力上慎之又慎，在自我約束上嚴之又嚴，強化自我監督，健全內控機制，自覺接受黨內監督、社會監督、群眾監督，確保權力受到嚴格約束，堅決防止‘燈下黑’。”健全內控機制的直接目的在于保證紀檢監察干部的廉潔性，在機制建設方面既要防止紀檢監察干部亂作為，濫用監督執紀執法權力或以權謀私，又要防止紀檢監察干部不作為，不愿履職擔當、失職瀆職。要以內控機制建設為抓手，防范化解紀檢監察系統重大風險，緊盯易發多發問題領域，強化對紀檢監察干部依規依紀依法履職情況的監督，對廉潔自律、規范用權、接受監督等情況作出精準評價，對貫徹執行監督執紀工作規則和監督執法工作規定不到位的行為堅決糾正。簡言之，內控機制建設要充分考慮紀檢監察干部的主體性因素，以主體性因素為基點，設計內控著力點，讓紀檢監察干部認同內控和執行內控。

三、完善監督執紀執法權力運行內控機制的基本思路

（一）在思想層面，樹立法治意識、程序意識、證據意識

習近平總書記指出：“各級黨委要加強對紀委監委的領導和監督，確保執紀執法權受監督、有約束。紀檢監察機關要在強化自我監督、自我約束上作表率，牢固樹立法治意識、程序意識、證據意識，嚴格按照權限、規則、程序開展工作，下更大氣力把隊伍建強、讓干部過硬。”紀檢監察干部一要堅持以法治思維和法治方式反對腐敗，把法治作為一種工作方式和價值追求，養成尊紀尊法、學紀學法、守紀守法、用紀用法的行為習慣，自覺運用法治精神、原則、規范、邏輯等開展監督執紀執法。二要堅持以黨章黨規黨紀、憲法法律法規為準繩，摒棄重實體輕程序、重結果輕過程、重感情輕規矩等錯誤認識，嚴格履行形式審核、集體決策、審批反饋等程序，完善具體工作流程，促進工作程序規范化。三要堅持實事求是，嚴格依規依紀依法收集、固定、審查各種證據材料，保證違紀違法事實獲得證據支持，所有證據的取得合規合法，確保形成相互印證、完整穩定的證據鏈。簡言之，強化紀檢監察干部的法治意識、程序意識、證據意識，精準量紀執法、科學追責問責，確保每起案件都經得起實踐、人民和歷史的檢驗。

（二）在制度層面，讓制度真用、有效、管用

習近平總書記指出，“沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子里，腐敗現象就控制不住”，“全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權、治吏”。健全完善紀檢監察配套法規制度，建立符合紀檢監察工作規律的審批程序和運作方式是紀檢監察工作的新任務。一是嚴格審批程序，加強對措施使用情況的規范管理和監督檢查，發揮紀檢監察措施使用管理系統的作用，防范措施使用的失控漏管風險。進一步規范管轄分工、證據收集、留置管理、移送起訴、審判、涉案財物處置等方面工作，協調法法銜接關系，促進辦理職務犯罪案件形成互相配合、互相制約的工作機制。二是優化運行方式，采取“制度 技術”方式，利用信息技術、大數據管理等平臺對監督執紀執法權力行使全過程進行監督，在權力行使關鍵節點設置風險提示和工作指引。發揮紀檢監察指導性案例制度作用，明晰監督執紀執法要點，對照案情、制度依據及處理結果，形成處理同類問題的樣板標尺，促進精準執紀執法，保障和提高案件質量。探索建立案件質量評查機制，針對風險突出的環節和事項，定期或不定期開展專項監督檢查。三是注重政策和策略，在發現問題、把握政策、處分處置上強化精準思維，堅持懲前毖后、治病救人，嚴格落實“三個區分開來”，健全完善容錯糾錯、澄清正名等制度機制，統籌把握執紀執法的力度和溫度，實現政治效果、紀法效果、社會效果的有機統一。

（三）在組織層面，推進規范化、法治化、正規化建設

習近平總書記強調，“在新的起點上持續深化黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革，促進執紀執法貫通，有效銜接司法，推進反腐敗工作法治化、規范化，為新時代完善和發展中國特色社會主義制度、推進全面從嚴治黨提供重要制度保障”。加強紀檢監察機關規范化、法治化、正規化建設，是新時代堅持自我革命、堅定不移全面從嚴治黨、完善黨和國家監督體系的內在要求。紀檢監察工作規范化、法治化、正規化實質在于，依據黨章黨規黨紀和憲法法律法規賦權、限權、行權。一是聚焦主要職能職責，圍繞授權和用權環節推進紀檢監察機構、職能、權限、程序、責任法定化，規范監督執紀執法權力運行機制和工作流程。科學合理配置紀檢監察權力，確定權力歸屬，讓權力由不同部門行使，建立完善監督檢查、審查調查、案件監督管理、案件審理相互協調、相互制約工作機制，防止因權力過于集中而引發私存線索、串通包庇、跑風漏氣、以案謀私等問題。堅持紀法貫通、法法銜接，加強與司法機關、執法部門的溝通協作，建立健全依托紀檢、拓展監察、銜接司法的制度體系，確保執紀執法同向發力、協同高效。二是聚焦隊伍建設，分級分類實施全員培訓，強化紀法訓練，把學習貫徹黨內法規和監察官法、監察法實施條例等法律法規作為重要政治任務，提高依規依紀依法開展工作的能力和水平。堅持黨管干部，嚴把紀檢監察干部準入關，健全完善任用、選拔、培訓、考核、獎懲等機制，執行臨時黨支部、打聽干預案情報告備案、回避、脫密期管理、安全責任制等制度，從嚴從實加強紀檢監察隊伍建設，打造忠誠干凈擔當的紀檢監察鐵軍。三是創新工作機制，針對紀檢監察實踐中遇到的新情況新問題，創新監督執紀執法清單機制，形成一系列業務流程圖或工作指引，完善審批程序與工作流程。探索創新監督執紀執法工作評估分析體系，設計評價指標體系和采取合理評價方式，定期全面評價內控效果，優化內控流程，進一步提高內控的精準性、實效性。

（作者莊德水，系北京大學公共政策研究中心副主任、北京大學國家治理研究院副研究員）

責任編輯：范麗君

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