導(dǎo)語(yǔ)

2020年7月，美國(guó)防部公布了《2019財(cái)年國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估報(bào)告》，繼續(xù)聚焦大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代需求，分析國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力的差距和風(fēng)險(xiǎn)，闡述加強(qiáng)美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的相關(guān)措施。報(bào)告總體認(rèn)為，美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)仍存在不少風(fēng)險(xiǎn)，建議通過(guò)加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全管理、擴(kuò)大從業(yè)人員培訓(xùn)、提振制造業(yè)等多項(xiàng)措施，提升國(guó)防工業(yè)能力。

一、總體概況

報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)國(guó)防工業(yè)繼續(xù)快速發(fā)展，仍居世界第一，但中美差距在縮小。

六大軍工巨頭收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，但研發(fā)投資較低。洛克希德·馬丁公司、波音公司、諾斯羅普·格魯曼公司、雷聲公司、通用動(dòng)力公司和BAE系統(tǒng)公司是美國(guó)最大的六家國(guó)防供應(yīng)商，同時(shí)也是全球最大的六家國(guó)防供應(yīng)商。在供應(yīng)商評(píng)估中，六家供應(yīng)商的合同占2018年所有國(guó)防部合同的1/3。從2013年到2018年，六巨頭財(cái)務(wù)狀況良好，市場(chǎng)份額繼續(xù)擴(kuò)大，收入也普遍增長(zhǎng)，市值加權(quán)平均復(fù)合年增長(zhǎng)率為2.6%。但與其它重要行業(yè)相比，這些公司的研發(fā)支出占比偏低。臉譜、亞馬遜、蘋(píng)果等科技龍頭平均每年將銷(xiāo)售額的10%用于研發(fā)，而六大國(guó)防供應(yīng)商的研發(fā)支出僅占3%。2013～2018年的數(shù)據(jù)顯示，六大國(guó)防供應(yīng)商的研發(fā)支出受?chē)?guó)防部研發(fā)、試驗(yàn)與工程經(jīng)費(fèi)影響很大，其嚴(yán)重依賴(lài)國(guó)防部推動(dòng)新技術(shù)和能力的開(kāi)發(fā)。

國(guó)防部合同支出穩(wěn)定，主要投向五個(gè)行業(yè)。自2013財(cái)年以來(lái)，美國(guó)防部授出的產(chǎn)品和服務(wù)（包含研發(fā)）采購(gòu)合同金額幾乎持平。國(guó)防部將大部分合同授予經(jīng)過(guò)選擇和考驗(yàn)的供應(yīng)商。數(shù)據(jù)顯示，2013～2018年，國(guó)防部將近一半合同授予了前25家國(guó)防供應(yīng)商。這些合同中，“科學(xué)和研發(fā)服務(wù)”“建筑和工程服務(wù)”“飛機(jī)”“造船和維修”“石油精煉廠(chǎng)”等五大行業(yè)占比最大。預(yù)計(jì)2018～2020財(cái)年國(guó)防預(yù)算將繼續(xù)流向這些行業(yè)。其中，“科學(xué)和研發(fā)服務(wù)”預(yù)算預(yù)計(jì)將在2021財(cái)年達(dá)到頂峰，超過(guò)650億美元。

美國(guó)仍是世界第一，但中美差距正在縮小。在軍費(fèi)支出上，美國(guó)仍然保持軍費(fèi)支出世界第一，但全球占比呈下降趨勢(shì)，而中國(guó)已發(fā)展成為第二大軍品和服務(wù)采購(gòu)國(guó)，且軍費(fèi)增長(zhǎng)較快，軍費(fèi)占全球比重從2008年的5.8%上升到2018年的14.0%，美國(guó)則從41.7%下降到36.4%。在國(guó)防生產(chǎn)規(guī)模上，美俄仍然是世界上最大的兩個(gè)武器出口國(guó)。中國(guó)發(fā)展成為主要的國(guó)防生產(chǎn)國(guó)，中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)公司等8家中企首次上榜2019年“國(guó)防新聞”全球國(guó)防100強(qiáng)，且全部進(jìn)入前25席。2018年，這8家中國(guó)國(guó)防制造企業(yè)的收入總額同比增長(zhǎng)總和為3.5%。在國(guó)防研發(fā)投資上，美國(guó)的研發(fā)總支出繼續(xù)領(lǐng)先世界，但是中國(guó)與美國(guó)的差距正在迅速縮小。2017年，美國(guó)的研發(fā)投入接近5000億美元，中國(guó)以4000多億美元緊隨其后。

二、美國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)存在的問(wèn)題

2019年，美國(guó)防部繼續(xù)對(duì)航空、化生放核防御、地面系統(tǒng)、彈藥和導(dǎo)彈、核彈頭、雷達(dá)與電子戰(zhàn)、造船、士兵系統(tǒng)、航天等9個(gè)行業(yè)，材料、電子等6個(gè)交叉領(lǐng)域以及軍內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)的能力進(jìn)行了跟蹤評(píng)估。從整體上看，存在以下問(wèn)題：

部分次級(jí)供應(yīng)鏈依賴(lài)國(guó)外，某些依賴(lài)中國(guó)市場(chǎng)。“二戰(zhàn)”以來(lái)，美國(guó)開(kāi)始將國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)從本土擴(kuò)大到全球，許多技術(shù)密集型跨國(guó)公司在印度和中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家建立研發(fā)機(jī)構(gòu)，以獲得廉價(jià)的高技能勞動(dòng)力，這導(dǎo)致其工業(yè)基礎(chǔ)能力退化，其中部分次級(jí)供應(yīng)鏈嚴(yán)重依賴(lài)國(guó)外。例如，許多主要武器系統(tǒng)中所使用的關(guān)鍵元素稀土，嚴(yán)重依賴(lài)中國(guó)市場(chǎng)；雷達(dá)系統(tǒng)中用到的干擾箔條來(lái)源單一，曳光彈生產(chǎn)能力不足；軍工電池產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)萎縮，供應(yīng)來(lái)源單一，依賴(lài)中國(guó)等海外市場(chǎng)；國(guó)防專(zhuān)用的特殊碳纖維，只有日本和歐洲等單一國(guó)外供應(yīng)源，一旦發(fā)生突發(fā)性、災(zāi)難性的供應(yīng)中斷，將嚴(yán)重影響美國(guó)防部導(dǎo)彈、衛(wèi)星、航天運(yùn)載器等國(guó)防制造項(xiàng)目。

多個(gè)行業(yè)缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)，生產(chǎn)不穩(wěn)定。“冷戰(zhàn)”結(jié)束后，美國(guó)防部采購(gòu)需求急劇下降，國(guó)防領(lǐng)域各行業(yè)主要供應(yīng)商整合，如今整合逐漸擴(kuò)大到次級(jí)供應(yīng)鏈，在航空、造船、化生放核防御等幾個(gè)領(lǐng)域，都出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性采辦比例下降、單一來(lái)源采辦加劇的問(wèn)題。如航空領(lǐng)域，洛克希德·馬丁和波音兩家公司就占據(jù)了82%的市場(chǎng)份額；造船領(lǐng)域，只有四家主承包商和兩家銷(xiāo)售商，且次級(jí)承包商數(shù)量減少；材料領(lǐng)域，多種關(guān)鍵材料依賴(lài)唯一的商業(yè)或國(guó)防供應(yīng)商；地面系統(tǒng)行業(yè)的生產(chǎn)則由少數(shù)專(zhuān)業(yè)制造商壟斷。導(dǎo)彈、造船、雷達(dá)、地面系統(tǒng)等領(lǐng)域都出現(xiàn)了國(guó)防需求和預(yù)算不穩(wěn)定的現(xiàn)象，導(dǎo)致行業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定。導(dǎo)彈行業(yè)受制于戰(zhàn)時(shí)需求，國(guó)防研發(fā)維護(hù)預(yù)算下降，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)所需的設(shè)施和核心技能進(jìn)入臨界水平，面臨嚴(yán)重的管理和生存挑戰(zhàn)；造船行業(yè)由于現(xiàn)代化和采購(gòu)資金波動(dòng)，影響了造船廠(chǎng)和次級(jí)供應(yīng)商的工作總量；戰(zhàn)術(shù)雷達(dá)和電子戰(zhàn)系統(tǒng)行業(yè)國(guó)防需求減少，導(dǎo)致創(chuàng)新能力削弱；地面系統(tǒng)需求減少，出現(xiàn)了生產(chǎn)過(guò)剩的問(wèn)題。

制造能力不足，過(guò)時(shí)淘汰問(wèn)題嚴(yán)重。造船、化生放核防御等行業(yè)出現(xiàn)了制造能力不足，電子領(lǐng)域過(guò)時(shí)淘汰等問(wèn)題。2019財(cái)年，造船工業(yè)基礎(chǔ)面臨制造能力短缺的突出問(wèn)題，潛艇需求的預(yù)期增長(zhǎng)和長(zhǎng)期造船計(jì)劃給美國(guó)造船業(yè)帶來(lái)巨大壓力；因國(guó)防部限制新供應(yīng)商進(jìn)入，化生放核防御工業(yè)能力也受到限制；雷達(dá)與電子戰(zhàn)行業(yè)面臨真空電子器件材料、零部件和生產(chǎn)源不足等問(wèn)題。

勞動(dòng)力普遍短缺，科學(xué)技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）后備人才不足。近幾年來(lái)，美國(guó)防工業(yè)各個(gè)行業(yè)普遍存在勞動(dòng)力短缺問(wèn)題。首先，美國(guó)制造業(yè)工人群體正隨著嬰兒潮一代人老去而減少，特別是35～44歲黃金年齡段的勞動(dòng)力數(shù)量逐年減少。例如，地面車(chē)輛行業(yè)的焊接工人流失嚴(yán)重，1980～2018年焊工總數(shù)從55萬(wàn)人減少至42.47萬(wàn)人，降幅達(dá)23%；航空領(lǐng)域大量從業(yè)人員退休，導(dǎo)致關(guān)鍵硬件和軟件設(shè)計(jì)人手短缺。其次，STEM后備人才不足。2006～2016年美國(guó)STEM 職業(yè)的總就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)了52%，但在制造業(yè)領(lǐng)域卻減少了74%。例如，雷達(dá)和電子戰(zhàn)領(lǐng)域，本土理工和軟件工程專(zhuān)業(yè)學(xué)生本身比例較小，再加上商業(yè)市場(chǎng)軟件開(kāi)發(fā)需求增加，導(dǎo)致國(guó)防可用的軟件開(kāi)發(fā)人員和STEM從業(yè)人員減少；航空航天領(lǐng)域，18～34歲之間的STEM專(zhuān)業(yè)人才比例不到20%；軟件工程領(lǐng)域，現(xiàn)有教育渠道無(wú)法向?qū)W生提供滿(mǎn)足未來(lái)國(guó)防需求的軟件工程資源，人才能力與需求之間的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

三、美加強(qiáng)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的主要措施

成立頂層機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國(guó)防部工業(yè)基礎(chǔ)政策統(tǒng)籌。2019財(cái)年，美國(guó)防部組建工業(yè)基礎(chǔ)委員會(huì)，以國(guó)防部高級(jí)官員為主，重點(diǎn)審查討論工業(yè)基礎(chǔ)趨勢(shì)，對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，按照國(guó)防部戰(zhàn)略?xún)?yōu)先事項(xiàng)安排調(diào)整工業(yè)基礎(chǔ)項(xiàng)目，合理使用國(guó)防部授權(quán)，制定政策填補(bǔ)工業(yè)基礎(chǔ)漏洞。2017年為落實(shí)特朗普13806號(hào)行政令而成立的工業(yè)基礎(chǔ)聯(lián)合工作組，作為該委員會(huì)的主要依托機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)召集國(guó)防部和聯(lián)邦政府各部門(mén)的利益相關(guān)者，在國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題上進(jìn)行分享、協(xié)調(diào)和合作，制定積極的風(fēng)險(xiǎn)降低方案。

建立更快流程，及時(shí)響應(yīng)國(guó)家安全需求。2018年，美國(guó)防部依托國(guó)防優(yōu)先和分配系統(tǒng)（DPAS）成立了“組織體系委員會(huì)”，通過(guò)這種組織結(jié)構(gòu)加快響應(yīng)國(guó)家安全需求的流程和速度。DPAS由美國(guó)商務(wù)部依據(jù)13603號(hào)總統(tǒng)行政令管理并授權(quán)國(guó)防部、能源部、國(guó)土安全部等使用，用于在整個(gè)美國(guó)供應(yīng)鏈中優(yōu)先滿(mǎn)足國(guó)防合同和訂單，支持軍事、能源、國(guó)土安全、應(yīng)急準(zhǔn)備和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施需求。2019年該委員會(huì)在軍種部門(mén)和工業(yè)界擴(kuò)大、推廣使用DPAS，特別是在國(guó)防部?jī)?yōu)先發(fā)展的高超聲速、核等領(lǐng)域，2020年計(jì)劃在整個(gè)國(guó)防部范圍內(nèi)推廣該系統(tǒng)，以更快地滿(mǎn)足國(guó)家安全需求。

加大基礎(chǔ)領(lǐng)域投資，擺脫國(guó)外依賴(lài)。為應(yīng)對(duì)國(guó)外斷供風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)防部甄別了短期和長(zhǎng)期內(nèi)可能無(wú)法獲取的高能材料，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了量化，制定了具體的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃。例如在核彈頭行業(yè)，先進(jìn)機(jī)床供應(yīng)與維護(hù)依賴(lài)國(guó)外供應(yīng)商，材料和零部件依賴(lài)全球化的復(fù)雜供應(yīng)鏈，美國(guó)防部欲借近年實(shí)施的核武器延壽計(jì)劃發(fā)展本土核彈供應(yīng)鏈；特朗普依據(jù)《國(guó)防生產(chǎn)法》第三篇，在2019財(cái)年發(fā)布了“循環(huán)鋰-海水電池生產(chǎn)”“先進(jìn)制造技術(shù)”“聲納浮標(biāo)生產(chǎn)”“輕重稀土元素分離和加工”等14項(xiàng)總統(tǒng)決定，解決稀土和化工生產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域的供應(yīng)問(wèn)題。2019財(cái)年，國(guó)防部還通過(guò)“工業(yè)基礎(chǔ)分析與維持”計(jì)劃，投資了新一代固體火箭發(fā)動(dòng)機(jī)倡議、海軍推進(jìn)裝置鑄造項(xiàng)目、本土石墨烯項(xiàng)目、關(guān)鍵電磁計(jì)劃、定向能供應(yīng)鏈安全倡議、雷達(dá)可用性及彈性倡議以及無(wú)人機(jī)項(xiàng)目等，推動(dòng)新興國(guó)防制造業(yè)發(fā)展，擺脫國(guó)外依賴(lài)。

加強(qiáng)外資和出口審查，防范安全風(fēng)險(xiǎn)。美賦予外國(guó)投資委員會(huì)更大權(quán)力，并依據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301條加強(qiáng)對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的調(diào)查。2018年8月13日，美國(guó)會(huì)簽署《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》，增加外國(guó)投資委員會(huì)的管轄權(quán)，擴(kuò)大審核范圍。此外，該法對(duì)以前不屬于委員會(huì)管轄范圍的交易建立了一套“輕申報(bào)”程序，延長(zhǎng)了委員會(huì)的審查期限。2018年，美國(guó)頒布了《出口管制改革法》，為商務(wù)部工業(yè)安全局及其《出口管制條例》控制關(guān)鍵技術(shù)流出提供法律保障，強(qiáng)調(diào)制定針對(duì)性出口管制措施，并甄別尚未納入《貿(mào)易管制清單》多邊管制或單邊管制的新興和基礎(chǔ)技術(shù)。

制造能力不足，過(guò)時(shí)淘汰問(wèn)題嚴(yán)重。造船、化生放核防御等行業(yè)出現(xiàn)了制造能力不足，電子領(lǐng)域過(guò)時(shí)淘汰等問(wèn)題。2019財(cái)年，造船工業(yè)基礎(chǔ)面臨制造能力短缺的突出問(wèn)題，潛艇需求的預(yù)期增長(zhǎng)和長(zhǎng)期造船計(jì)劃給美國(guó)造船業(yè)帶來(lái)巨大壓力；因國(guó)防部限制新供應(yīng)商進(jìn)入，化生放核防御工業(yè)能力也受到限制；雷達(dá)與電子戰(zhàn)行業(yè)面臨真空電子器件材料、零部件和生產(chǎn)源不足等問(wèn)題。

改革培訓(xùn)方式，吸引并保留優(yōu)秀人才。針對(duì)勞動(dòng)力短缺和STEM人才教育不足的問(wèn)題，美國(guó)防部2019年采取了多項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施。例如，美國(guó)防部開(kāi)發(fā)聯(lián)合各級(jí)政府、各制造業(yè)環(huán)節(jié)力量的“工業(yè)技能勞動(dòng)力開(kāi)發(fā)生態(tài)系統(tǒng)模型”，在該模型下啟動(dòng)技能大賽等項(xiàng)目，吸引勞動(dòng)力進(jìn)入國(guó)防領(lǐng)域；美國(guó)防部增加2017～2019財(cái)年戰(zhàn)備資金，解決了飛機(jī)領(lǐng)域部分人員短缺問(wèn)題；美海軍于2018年3月向國(guó)會(huì)提交了一份詳細(xì)的勞動(dòng)力發(fā)展計(jì)劃報(bào)告，同時(shí)在州和聯(lián)邦層面尋找機(jī)會(huì)，獲取培訓(xùn)項(xiàng)目資金，以擴(kuò)大可用勞動(dòng)力的儲(chǔ)備。此外，美國(guó)防部還通過(guò)加強(qiáng)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)與高校、企業(yè)的合作來(lái)吸引和保留人才。目前8家美國(guó)制造研究機(jī)構(gòu)與1200家相關(guān)公司、高校和政府機(jī)構(gòu)建立合作，吸引了波音、通用電氣、強(qiáng)生、洛克希德·馬丁、福特等有影響力的美國(guó)公司，以及其他供應(yīng)鏈、研發(fā)渠道各個(gè)環(huán)節(jié)、各種規(guī)模的數(shù)百家高校和企業(yè)等，在引入高端人才的同時(shí)，緩解了熟練制造工人短缺的狀況。

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來(lái)源 | 綜合網(wǎng)站

圖片 | 互聯(lián)網(wǎng)

作者 | 李宇華 袁政英

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