2013年9月，國務院辦公廳出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），進一步明確在政府公共服務領域，將“適合采取市場化方式提供，社會力量能夠承擔的部分”，“按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用”。作為政府采購的重要內容，完善政府購買服務領域相關的政策法規，將有效發揮市場機制的作用，多樣化公共服務供給體系，使得公共服務的提供更加的方便、快捷、優質和高效。然而近年來，隨著改革的不斷深入，政府購買服務也相繼出現了一些不規范、不合規的現象，尤其是在當前國家大力推行政府和社會資本合作（PPP）模式的政策背景下，因相關政策、法規尚待完善，部分地方政府項目以政府購買服務的名義逃避PPP項目“一方案兩報告”的論證流程，刻意逃避10%的支出紅線限制，增加了地方政府的財政負擔和債務風險，也為項目的實施帶來了一定的合規風險。為此，本文試圖對實施政府購買服務中的一些關鍵問題作簡要的梳理和分析，進一步理清政府購買服務的相關政策條件和流程要求，為實施政府購買服務推進政府規范化采購提供決策參考。

一、文件依據

實施政府購買服務，主要依據的法律、法規及政策包括但不限于：

1、《中華人民共和國預算法》；

2、《中華人民共和國政府采購法》；

3、《中華人民共和國政府采購法實施條例》；

4、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）；

5、《財政部 民政部 工商總局關于印發<政府購買服務管理辦法（暫行）>的通知》（財綜〔2014〕96號）；

6、《國務院關于執行中期財政規劃的指導意見》（國發〔2015〕3號）。

7、《財政部關于堅決制止地方政府以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）

二、政府采購

政府購買服務作為政府采購法規范的重要內容之一，在分析政府購買服務內容之前，有必要對政府采購的整體作一框架性梳理。

根據《中華人民共和國政府采購法》規定，“政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。條文中所指采購包括購買、租賃、委托、雇傭等形式。

（一）采購資金是財政性資金

財政性資金是指納入預算管理的資金，也即凡是納入財政預算管理的資金，不論其來源如何，不論是經營性收入還是事業性收入，都應該將其定性為財政性資金。包括以財政資金作為還款來源的借貸資金，如地方政府專項債券、納入地方政府債務管理的各類貸款及其他直接或間接融入的資金等。

（二）采購的對象包括貨物、工程和服務三類

依據采購對象的不同，政府采購可劃分為采購貨物、采購工程和采購服務。下表歸納了不同文件對貨物、工程、服務的界定：

（1）集中采購：每個財政年度，各級財政部門均會制定適用于本級財政的政府集中采購目錄及標準，如國務院辦公廳印發的《中央預算單位2017—2018年政府集中采購目錄及標準》、云南省人民政府辦公廳印發的《云南省2017年政府集中采購目錄及標準》等，詳細列出政府集中采購的采購清單及限額標準。集中采購項目包括集中采購機構采購項目和部門集中采購項目，對技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目，列為集中采購機構采購項目；對采購人本部門、本系統基于業務需要有特殊要求，可以統一采購的項目，列為部門集中采購項目。

（2）分散采購：在采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目實行分散采購，由部門自行組織采購或部門自行委托采購代理機構代理采購。

2、零星采購：在政府集中采購目錄之外，且在相關限額標準及以下的項目，不屬于政府采購，由采購單位按照本單位內控、財務等制度自行組織，不受政府采購法規范。

（三）采購的方式分為招標方式采購和非招標方式采購

1、招標方式采購主要包括公開招標、邀請招標，適用《中華人民共和國招標投標法》及實施條例。

2、非招標方式采購包括競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等，適用《中華人民共和國政府采購法》及實施條例、《政府采購非招標采購方式管理辦法》、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等。

為了便于說明政府采購的整體框架，根據《云南省2017年政府集中采購目錄及標準》，整理了云南省政府采購相關情況如下表：

注：不同的地州（市）會在云南省公開招標數額標準范圍內，結合本地實際自行制定適用于本行政區域內的政府采購限額標準，如《曲靖市2017年政府集中采購目錄及標準》規定，政府集中采購目錄內單項或批量金額在20萬元（含）以下的項目，經政府采購監管部門批準可實行自行采購，每月自行采購不得超過20萬元，全年不得超過200萬元，分散采購限額標準為30萬元以上（不含）。

三、政府購買服務

（一）購買主體

具備實施政府購買服務主體資格的包括各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位；黨的機關、納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織。相比政府采購的實施主體范圍，政府購買服務的要求更為嚴格，并不是所有納入財政預算管理的單位或部門都可以實施政府購買服務，以下主體并不具備實施政府購買服務的主體資格：

1、從事生產經營活動和從事公益服務的事業單位。根據《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，事業單位按照其承擔社會功能不同，分別劃分為承擔行政職能的事業單位、從事生產經營活動的事業單位和從事公益服務的事業單位。除了承擔行政職能的事業單位外，從事生產經營活動和從事公益服務的事業單位均不具備實施政府購買服務的主體資格，無論其資金來源是財政性資金還是事業收入、經營收入。其中：

從事生產經營活動的事業單位是指所提供的產品或服務可以通過市場化進行資源配置，不承擔公益服務職責的事業單位，比如研究所、出版社等。

從事公益服務的事業單位包括：①不能或不宜由市場配置資源的公益一類，主要指承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務的單位；②可部分由市場配置資源的公益二類，主要指承擔高等教育、非盈利醫療等公益服務的單位。

2、地方政府融資平臺等國有企業、納入政府公共事業管理并承擔城市公交、自來水、燃煤氣等運營職能的公司法人也不具備實施政府購買服務的主體資格。

（二）承接主體

政府購買服務的承接主體，需要依據政府采購方式及程序、采購標的情況具體設定，一般來講，只要是依法設立且合法存續的團體或組織，具備提供政府購買服務所需的資質和能力，均可作為承接主體參與政府購買服務的采購活動。“購買主體應當保障各類承接主體平等競爭，不得以不合理的條件對承接主體實行差別化歧視”。

（三）購買內容

根據財綜〔2014〕96號文，各級財政部門應當制定本級政府購買服務的指導性目錄，納入政府購買服務指導性目錄的服務包括基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項以及其他適合有社會力量承擔的服務事項。具體如下表：

1、關于指導性目錄，各級財政可在財綜〔2014〕96號文的總體框架下，具體制定適用于本級政府的政府購買服務指導性目錄，地方財政在制定指導性目錄上是具有一定的自主權的，“對納入指導性目錄的服務事項，應當實施購買服務”。反之，政策上也沒有完全禁止暫未納入政府購買服務指導性目錄的服務或事項采用政府購買服務的行為?！皩何醇{入指導性目錄又確需購買的服務事項，應當報財政部門審核備案后調整實施”，所以實施政府購買服務，原則上應當以政府購買服務指導性目錄為依據，對暫未納入目錄確需實施政府購買服務的，需報財政部門審核調整指導性目錄后實施，所以實施的依據還是以指導性目錄為準，若項目無法納入指導性目錄，則存在一定的合規風險。

總體上講，只要該服務或事項屬政府職責范圍內、適宜由社會力量承擔、購買資金已在既有財政預算中統籌考慮，均可實施政府購買服務，該服務可以是政府自身所需服務，也可以是政府履行職責向社會公眾提供的服務。

2、財預〔2017〕87號對政府購買服務的范圍列出了負面清單，進一步明確了政府購買服務與政府購買工程、政府購買貨物的并列關系，負面清單包括：

①不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目；

②嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目；

③嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；

⑤嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。

上述負面清單，實際上并未對“貨物和服務的打包項目”作出禁止性規定，對涉及相關設備、產品的安裝工程部分亦無相關界定。實務中類似軟、硬件設備的采購及技術和運維服務的綜合打包項目如采用政府購買服務模式的，在完善預算程序的情況下仍具有可行性。

（四）采購方式

依照《中華人民共和國政府采購法》及實施條例的相關規定，按照采購標的的不同性質、規模等條件，分別可采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式組織采購。

1、公開招標

指采購機關或其委托的采購代理機構，以招標公告的方式邀請不特定的投標人參與投標的采購方式。公開招標數額標準以上的標的服務，原則上應當采用公開招標方式確定承接主體，但符合政府采購法第二十九條（適用邀請招標）、第三十條（適用競爭性談判）、第三十一條（適用單一來源采購）、第三十二條（適用詢價）規定情況情形或者有需要執行政府采購政策等特殊規定的，經設區的市級以上人民政府財政部門批準，可以依法采用公開招標以外的采購方式。公開招標是政府采購最主要的采購方式。

批量集中、協議供貨、定點采購是公開招標的形式之一，實施日常采購時，列入集中采購機構采購的通用貨物和服務，應當通過公開招標方式，確定批量集中、協議供貨、定點采購的供應商。

（1）適用情形：

①公開招標數額標準以上的項目；

②國有資金主導的招標項目。

（2）優點：選擇范圍廣、競爭充分、擇優率高、程序性強、透明度高、采購規模大；

缺點：采購耗時較長、花費成本較大、操作手續復雜、競爭激烈、評標工作量大。

（3）適用法規：《中華人民共和國招標投標法》及實施條例、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》。

2、邀請招標

也稱有限競爭招標，是指招標人以投標邀請書的方式直接邀請三個以上具備承擔招標項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織投標，按照一定的程序和方法確定中標人的一種競爭性交易方式。

（1）適用情形：

①具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的，如技術復雜、有特殊要求或者受自然環境限制，只有少量潛在投標人可供選擇；

②采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。對于此處的“過大”，目前暫沒有一個法律、法規、規章或者規范性文件做出過明確的界定，業內也沒有一個統一的衡量標準，可以由招標人根據項目具體情況自由裁量。

（2）優點：節約成本、縮短周期、減少工作量；

缺點：范圍局限、競爭的充分性不及公開招標。

3、競爭性談判

指采購人、采購代理機構通過發布公告、從省級以上財政部門設立的供應商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家書面推薦的方式邀請不少于三家符合相應資格條件的供應商進行談判的采購方式。

（1）適用情形：

①招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；

②技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；

③采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；

④不能事先計算出價格總額的。

（2）優點：簡化采購程序，縮短采購周期，靈活性強；對具體細節進行當面商討，更容易達成共識；供應商的選擇可參考其以往的表現，比較有目的性。

缺點：談判范圍局限，談判過程缺乏標準化的程序，難以公開透明，監管難度較大。

（3）適用法規：《中華人民共和國政府采購法》及實施條例、《政府采購非招標方式管理辦法》。

4、競爭性磋商

指采購人、采購代理機構通過發布公告、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與磋商的采購活動。

（1）適用情形：

①政府購買服務項目；

②技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；

③因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；

④市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；

⑤按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。

（2）競爭性磋商與競爭性談判的區別

①二者關于采購程序、供應商來源方式、磋商或談判公告要求、響應文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致。

②二者評分機制不同，競爭性磋商采用的是“綜合評分法”，競爭性談判采用的是“最低價成交”。

（3）優點：相比競爭性談判，競爭性磋商避免了最低價成交可能導致的惡性競爭，競爭性和程序性都要比競爭性談判高，實施周期較短，可以充分協商，靈活性較大；

缺點：規范性不及公開招標方式。

（4）適用法規：《中華人民共和國政府采購法》及實施條例、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》及補充通知。

5、單一來源采購

只有唯一供應商或者投標人可以提供服務等比較特殊的情況下，可以采取單一來源采購。

（1）適用情形：

①只能從唯一供應商處采購的；

根據政府采購法實施條例：達到公開招標數額標準，適用本條件的，采購人應當將采購項目信息和唯一供應商名稱在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公示，公示期不得少于5個工作日。

②發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；

③必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

（2）優點：手續簡單，實施較快。

缺點：條件嚴格，適用性不強；競爭性較弱；必須經特殊批準。

（五）預算程序

根據《中華人民共和國政府采購法》及實施條例、《政府購買服務管理辦法（暫行）》、《財政部關于堅決制止地方政府以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）等文件，政府購買服務應嚴格遵循“無預算，不采購”的要求，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。

按照《中華人民共和國預算法》規定，各級財政應當于每年6月30日前啟動預算草案的編制工作，各部門在編制部門預算時，應當將政府采購的項目及資金預算列出。下圖以市級行政單位為例，梳理了預算的編制和批準流程：

在預算編制過程中，部門預算遵循“兩上兩下”的編制程序，涉及具體職能部門、財政局、市政府、市人大等，預算的批準權限在人大全體會議，人大全體會議至少每年召開一次，批準當年預算，也即人大全體會議的預算批準權限也只限于當年度的財政預算，并不能對跨年度的預算提前批準，而經批準的預算才是有效的；市政府、人大常委會均沒有預算批準權，但人大常委會可根據當年情況的變化，對涉及預算總額的調整、重大項目支出的調整等預算調整方案做出批準；而市政府則是根據本地經濟發展目標、中期財政規劃、以前年度預決算情況等部署市財政局及相關職能部門編制年度預算（或預算調整）草案，并可在經人大批準的當年度預算內行使預算調劑權力。

根據《中華人民共和國政府采購法》規定，政府采購應當嚴格按照批準的預算執行，在招標采購中，投標人的報價超過了采購預算，采購人不能支付的，應予廢標。

除了年度預算外，根據《國務院關于執行中期財政規劃的指導意見》（國發〔2015〕3號），各級財政部門應當編制中期財政規劃，“對未來三年重大財政收支情況進行分析預測”，“研究編制三年滾動財政規劃”，“第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算，年度預算執行完成后，對后兩年規劃及時進行調整，在添加一個年度規劃，形成新一輪的中期財政規劃”，由此，年度預算和中期財政規劃組成了我國現行的財政預算編制體系，目前預算編制最長期限為三年。

《財政部關于堅決制止地方政府以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）中要求“先有預算，后購買服務”，該項規定實際上跟政府采購法的要求是一貫的。政府采購法要求政府采購前必須落實有效的預算，之后才能實施采購，但對如何界定“落實預算”是有爭議的，而且出于減輕當前財政支出壓力的需要，一些政府購買服務項目期限會被極大的延長，包括10年、15年或更長期限的都不在少數，實務中，地方政府會通過由財政出具將該購買服務資金納入以后逐年財政預算的承諾函，并由人大常委會進行決議，來解決政府購買服務和預算周期的期限錯配問題，落實預算。而在87號文中，直接明確了除棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行外，“政府購買服務的期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內”，禁止了利用政府承諾、通過中期財政規劃“三年滾動預算”機制拉長政府購買服務項目期限的做法，在年度預算資金能夠保障的前提下，政府購買服務的期限不超過三年。對年度預算資金無法保障導致超出三年預算期限的項目，則存在一定的合規風險，并且對承接主體來講，超出部分在政府不得作出承諾的前提下是否能在以后年度納入財政預算存在極大的不確定性。

對確實無法在三年內實施完成的相關服務項目，其支出資金無法在中期財政規劃中統籌考慮的，則不應作為政府購買服務項目實施，該類項目可根據政府和社會資本合作（PPP）模式相關政策，完善各階段的識別論證程序，采用PPP模式實施。

四、政府購買服務與政府付費類PPP

PPP模式是政府和社會資本在基礎設施和公共服務領域建立的一種長期合作機制，項目的實施通常由社會資本承擔設計、建設、運營和維護的大部分工作，并通過使用者付費和必要的政府付費獲得合理投資回報，政府則承擔基礎設施及公共服務價格和質量的監管職責。

PPP模式按照政府付費責任的不同，可分為政府全額付費項目；政府可行性缺口補助項目和使用者全額付費項目，PPP模式對缺乏收費基礎的公益性項目和收益不足以覆蓋成本支出的準公益性項目規定了財政預算不同程度的支出責任，與政府購買服務的資金來源一樣，都是財政性資金，并且根據政府購買服務和PPP模式的相關政策文件，其中并沒有對政府付費類PPP和政府購買服務有清楚的界定，反而有的文件規定甚至出現了自相矛盾的地方，比如財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）規定，“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務”，而國家發改委《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資[2016]2231號）則規定，“政府和社會資本合作模式主要包括特許經營和政府購買服務兩類”。那么，究竟是政府購買服務包含了PPP模式，還是PPP模式包含了政府購買服務？從應用領域來看，二者既有交叉，也有區別。

（一）PPP模式不受政府購買服務指導性目錄的限制

政府購買服務適用的是納入政府購買服務指導性目錄的公共服務項目，適用領域受指導性目錄的限制，未納入指導性目錄但需要實施政府購買服務的，需申請財政調整實施；部分納入政府購買服務指導性目錄的項目可以探索實施PPP模式，但PPP模式不受政府購買服務指導性目錄的限制，例如列入財預〔2017〕87號文中政府購買服務負面清單的工程項目及工程和服務打包項目可以實施PPP模式。

在服務范圍的界定上，政府購買服務中的服務包括了政府自身所需的服務，也包括了政府履職向社會提供的公共服務；而PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，并不包括政府自身所需服務項目，因此PPP模式所指的購買服務與政府采購法中的政府購買服務并不是對等的概念。基于此，在實施程序上也各有不同，政府購買服務依據財綜〔2014〕96號文第十八條規定，“購買主體應當在購買預算下達后，根據政府采購管理要求編制政府采購實施計劃，報同級政府采購監管部門備案后開展采購活動”；而PPP模式則依據財金〔2014〕113號文規定必須經過項目識別和項目準備等過程，編制實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等文件并審批通過后才能開展采購活動。

（二）PPP模式強調在政府和社會資本間建立長期的合作關系

根據國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號），“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務的供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系”，由此可知，PPP模式強調的是政府和社會資本之間建立長期的合作關系，期限一般在10-30年，部分由財政承擔支出責任的項目除了需要結合中期財政規劃要求做好預算規劃外，并沒有“先預算，再購買”的強制要求；而政府購買服務要求“先預算，再購買服務”，購買期限受限于預算體制的限制，一般為1-3年，并且政府購買服務并不能作為增加預算單位財政支出的依據。

（三）PPP模式的政府支出責任受10%的支出紅線限制

政府購買服務的財政支出資金要求在既有的年度預算中統籌考慮，財政在編制年度預算時會綜合考慮預算收支水平、經濟發展規劃和中期財政規劃等情況，編制政府購買服務項目及預算控制數，但對政府購買服務規模并沒有明確的限制標準，依財力而定。而PPP模式的政府年度支出責任要求“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”，每個PPP項目的實施必須要經過“一方案兩報告”的嚴格論證程序，并強制限制在10%的支出紅線內。

作者：彭志軍，畢業于云南大學財務管理專業，具有豐富的項目投融資及策劃經驗，現就職于云南南天電子信息產業股份有限公司，從事智慧城市相關項目的推進工作。 PPP知乎，您的PPP大百科！