習近平總書記強調(diào),要著眼于貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略,著力解決制約軍民融合發(fā)展的體制機制問題。多年來,我國軍民融合的立法工作存在體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題。
第一,領導管理體制帶來的職責權限調(diào)整變化。立法工作與領導管理體制有著必然的聯(lián)系。軍民融合相關的法律法規(guī)及其內(nèi)容,大多是在原有的領導體制下問世的,明顯帶著年代的深深烙印。以國防科研和裝備采購領域的立法為例,改革開放40年來,國防科技工業(yè)和武器裝備的領導管理體制發(fā)生數(shù)次調(diào)整變化,至今也沒有完全理順,這不僅造成許多法律法規(guī)無法修訂、廢除,也造成一批擬上的立法項目難以出臺。國防動員法的起草過程長達近30年,其中的癥結就是法律需要確認的領導管理體制始終存在不確定因素。
近年來,隨著黨政軍領導體制發(fā)生的重大改革,不僅涉及中央與地方、軍隊與地方之間的利益格局,也涉及各部門之間的職權劃分。在此背景下,原先80%以上屬于管理類型的法律法規(guī)面臨全面滯后、亟待集中修改的尷尬狀態(tài)。
第二,計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌因素。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟,客觀上要求及時修改、廢除不合時宜的法律法規(guī),重新擬制新的法律規(guī)范,但這一變革因涉及各方面的切身利益而人為受到阻礙。例如,現(xiàn)行《軍品價格管理辦法》和《國防科研項目計價管理辦法》,均是上世紀90年代制定,早已不適應社會主義市場經(jīng)濟和價值規(guī)律的客觀要求,軍品定價依舊采用成本加50%利潤的定價模式,不僅造成企業(yè)成本越高價格就越高、利潤也越大的現(xiàn)象,而且不利于軍工企業(yè)加強管理,降低成本、提高效率。時至今日,軍工集團公司自我封閉、行業(yè)壟斷的局面并沒有完全打破,軍方對軍隊擁有所有權的國防資產(chǎn)和裝備研制經(jīng)費、價格形成的監(jiān)控權力仍然缺乏應有的主導性,不僅導致軍品價格居高不下,國家和軍隊的利益得不到應有保護,也必然導致軍品價格相關修法工作難以啟動。
第三,立法體制多軌制原因。我國在軍民融合式發(fā)展立法保障方面存在的軍地二元并存的立法體制,不僅削弱了全國人大行使立法權的主導地位,而且對軍民融合立法工作造成一定阻礙。軍地有關部門出于自身利益考慮,各立其法現(xiàn)象叢生,在軍民融合立法領域中,因各自站位不同而影響立法進程的實例時有所見。如在國防動員法起草過程中,軍隊與地方曾圍繞軍事機關是否應該享有民用資源征用權的問題,進行激烈爭論。軍方希望擁有民用資源征用權以提高動員的效率,而地方從經(jīng)濟社會發(fā)展需要考慮,希望盡可能保護私人的財產(chǎn)權益,減少民用資源征用的主體。在起草航空法中,低空空域開放問題面臨較大爭議。軍方希望通過制定低空空域安全管理使用規(guī)定,更加規(guī)范、有效地維護空域安全、空域秩序；地方則希望通過這一立法,盡可能減少對低空的管制、打破機制門檻,釋放產(chǎn)業(yè)紅利,帶動經(jīng)濟增長。
第四,軍地立法權限劃分不夠清晰。習近平總書記要求明確立法權力邊界,明確地方立法權限和范圍,以有效防止部門利益和地方保護主義法律化等重要論述,同樣適用軍民融合立法工作。在涉及軍民融合式發(fā)展具體事項上,到底哪些立法事項由軍隊制定?哪些立法事項由地方政府制定?這類問題在我國憲法和法律中至今沒有明確劃定。2000年制定立法法時,在軍隊有關部門的強烈要求下,在附則中明確了中央軍委及其有關部門具有制定軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的權限,但作了只能在武裝力量內(nèi)部施行的限制。2015年修訂立法法時,雖然增設了國防建設需要的行政法規(guī)可以由國務院、中央軍委聯(lián)合制定的條款(第70條),但也未列舉哪些屬于需要情形,哪些屬于可以或不可以的情形。
多年來,原國防科工委組織起草的國防科研生產(chǎn)法與原總裝備部起草的武器裝備采購供應法,實際上規(guī)范的是同一領域或類型的法律問題。由于各部門對于立法權限范圍劃分不甚清晰,在框架結構和內(nèi)容的設定上,往往因對法定職責權限的理解不同,而難以正確掌握立法角度,從而影響立法進程。
第五,起草部門趨權避責心態(tài)。在我國,凡涉及軍民融合相關的法律法規(guī),95%以上都是由國務院、中央軍委各部門負責起草,也是軍地各部門意見協(xié)調(diào)一致的產(chǎn)物。實際上,軍地部門在立法過程中產(chǎn)生不同分歧意見是正常的,但是,如果因追求的立法利益未能實現(xiàn),而人為阻滯、拖延國家立法進程的做法卻不可取。有的部門立法宗旨不夠端正,不愿放棄權力、轉變職能,試圖通過法律法規(guī)的制定途徑擴充和固化自己的職權,限制別人的權限,這是軍民融合立法中部門利益法律化產(chǎn)生的根本原因。
在現(xiàn)行法律法規(guī)中,主要由各主管部門負責起草的方式,也容易形成不適當?shù)財U大自己權力的目的,從而導致權力的合法濫用。另外,審議把關不嚴也是其中一個主因。有的法制工作部門在審議時,往往把主要精力放在法律法規(guī)草案的篇章結構和文字表述等一些立法技術的表層問題上,對于實質(zhì)性內(nèi)容和爭議的焦點,未能站在公正的立場上提出看法,從而使一些滲透部門利益的條條框框通過合法審查途徑,堂而皇之地變通在法律法規(guī)中。 第六,沒有建立立法成本預測和責任追究制度。任何一部法律法規(guī)的制定,不得主觀臆斷、心血來潮。不僅需要建立在大量收集資料、反復研究論證、廣泛征求意見的基礎之上,而且對其規(guī)范的每個條款、創(chuàng)設的每項制度,都應當進行縝密的成本核算和效益評估。但不少部門立法的隨意性較大,至今沒有意識到立法除了必要性和可行性論證外,還要計算成本,這個成本既包括立法工作需要投入的人力、財力成本,也包括施法過程中可能產(chǎn)生的、付出的效益成本。在涉及軍民融合的立法實踐中,我們不止一次地看到屢次列入國家和軍隊立法規(guī)劃計劃的項目,在花費了大量人力、物力和經(jīng)費后,非但沒有取得預期成果,甚至出現(xiàn)立法疏漏和立項流產(chǎn)的結果,卻從未見有人受到相應的責任追究。
第七,缺乏扎實可靠的理論研究基礎。立法工作不僅需要現(xiàn)實的牽引,而且要有扎實的理論基礎作支撐。筆者參與立法工作數(shù)十年,深刻體會到每個立法項目除了必要性的論證外,還牽涉到大量需要研究解決的理論與實踐問題。如起草國防交通法時,有關部門組織完成的研究課題就達到56項。再如,起草國防科技工業(yè)法時,需要研究國防科技工業(yè)法的調(diào)整對象和適用范圍、領導管理原則和主管機構職責、劃分政府與市場界限、國防科研生產(chǎn)準入門檻、軍工資產(chǎn)監(jiān)管主體等問題。在研究制定國防知識產(chǎn)權保護相關的法律法規(guī)草案中,將遇到國防知識產(chǎn)權的內(nèi)涵與外延、權利性質(zhì)與歸屬、糾紛處理與救濟等一系列法學理論難點問題。如果起草者沒有對國防知識產(chǎn)權工作的領導體制和運行機制有十分清晰的認識,對國防知識產(chǎn)權的概念、特征、制度等有比較深刻的了解,那么其立法的針對性和可行性就要大打折扣。
第八,軍民融合立法實務人才嚴重匱乏。應當看到,從事軍民融合立法工作,無論是軍隊還是國家,都迫切需要一批了解和掌握軍事、國防、法律的復合型研究人才。然而,這方面的人才十分匱乏,對立法工作質(zhì)量的影響不容低估。如在研究起草修改駐廠軍代表工作條例時,我們了解到在軍事代表隊伍中,工程技術人員占90%以上,從事價格分析和審核的人員占5%,而具有大學法律本科以上學歷的人員基本沒有。在研究制定國防知識產(chǎn)權管理條例過程中,法規(guī)尚未出臺,但參與起草工作的軍隊人員因體制改革大多選擇自主擇業(yè)了。
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