摘 要：隨著痕跡管理在各行各業(yè)的廣泛應(yīng)用, 痕跡管理演變?yōu)楹圹E主義, 原本工作過程中客觀形成的痕跡在痕跡主義下則需要花費(fèi)專門的精力去制作和形成。痕跡主義的出現(xiàn), 不僅與其內(nèi)在缺陷相關(guān), 同時(shí)還與懸浮的工作督查考核方式, 基層干部在工作中的自我保護(hù)密切相關(guān)。痕跡管理在扶貧攻堅(jiān)工作中的濫用導(dǎo)致了地方政府脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的轉(zhuǎn)移, 從原來的以精準(zhǔn)貧困治理為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榫臏?zhǔn)備痕跡管理材料, 精心迎接各級扶貧檢查與督查。因此, 地方治理需要重視痕跡管理泛濫帶來的負(fù)面影響, 同時(shí)對痕跡管理進(jìn)行規(guī)范和優(yōu)化, 以為如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)提供良好治理機(jī)制保障。

作為地方管理當(dāng)中出現(xiàn)的新生事物, 痕跡管理在一段時(shí)間內(nèi)受到各行各業(yè)的追捧, 但是最近關(guān)于痕跡管理的討論以及筆者在多地的調(diào)查卻發(fā)現(xiàn), 痕跡管理已經(jīng)走向了異化, 痕跡管理在一定程度上變成了新的形式主義, [1]其對地方政府的管理工作造成了諸多的負(fù)面影響。本文基于近兩年在農(nóng)村的實(shí)地調(diào)研, 對痕跡管理在地方管理中的內(nèi)在邏輯及其異化所造成的不良后果展開充分論述, 在結(jié)合地方中心工作——脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)上, 重點(diǎn)討論其對扶貧工作所帶來的“意外后果”。

一、新村及其基本情況

新村位于銀川市南部郊區(qū), 是移民村莊, 現(xiàn)有居民750戶, 戶均1座占地2畝的蔬菜大棚, 全村共有3256人。2014年, 新村共篩選識別出建檔立卡貧困戶150戶, 貧困發(fā)生率為20%, 因此是市級重點(diǎn)貧困村。到2018年7月底, 全村仍有建檔立卡貧困戶88戶。新村現(xiàn)有村兩委干部6人, 其中大學(xué)生村官兼任村支部書記, 還有村支部副書記、村主任、村副主任、村婦女主任和村會(huì)計(jì)各1人。

從2015年開始, 市、區(qū)兩級政府向新村派出駐村扶貧工作隊(duì), 每屆工作隊(duì)幫扶周期為2年。目前, 駐村扶貧工作隊(duì)是第二批人員, 共有2人, 工作隊(duì)長兼新村第一書記為市委辦公廳干部, 另一成員為所在區(qū)編制辦公室干部。在村干部和駐村干部的印象里, 痕跡管理的凸顯是從2015年開始的, 精準(zhǔn)扶貧工作的正式啟動(dòng)也是從這個(gè)時(shí)候開始的。從痕跡管理涉及的內(nèi)容看, 脫貧攻堅(jiān)、黨的基層組織建設(shè)、環(huán)境治理、掃黑除惡和綜治維穩(wěn)等都屬此范圍。2018年, 為了應(yīng)對日益增多的痕跡管理工作需要, 新村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給新村提供了2個(gè)公益性崗位并招聘了相關(guān)工作人員以協(xié)助村干部和駐村干部的工作。

筆者在新村看到的有關(guān)痕跡管理的情況并非這里獨(dú)有, 在云南、重慶等地也都存在。《人民論壇》所組織的公眾調(diào)查也顯示, 受調(diào)查公眾認(rèn)為形式主義和注重痕跡管理是普遍存在的問題, 領(lǐng)導(dǎo)檢查、匯報(bào)總結(jié)和基層調(diào)研是高發(fā)領(lǐng)域。[2]因此, 本文所討論的痕跡管理異化的問題是一個(gè)值得關(guān)注的具有普遍意義的學(xué)術(shù)議題。

二、痕跡管理的內(nèi)涵及其積極價(jià)值

痕跡管理體現(xiàn)了過程管理的思維理念, 也反映了近些年來地方政府治理工作中從原有的結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向過程導(dǎo)向的變化, 也反映出治理中的監(jiān)督控制更加重視事中的趨勢。從客觀上看, 對痕跡管理的重視是為了解決以往管理實(shí)踐中重視結(jié)果考核帶來的滯后性問題, 因?yàn)榈裙ぷ鹘Y(jié)束再去開展監(jiān)督工作, 可能已經(jīng)于事無益。從痕跡管理的積極功能看, 痕跡管理具有以下幾個(gè)方面的價(jià)值:

1.強(qiáng)化工作主體的責(zé)任意識。

任何痕跡管理在實(shí)施環(huán)節(jié)都會(huì)對特定個(gè)人和特定崗位確定較為明確的工作責(zé)任, 或是提供文字、圖片、視頻材料, 或是提供工作臺賬等, 不管是何種方式, 其都有相對明確的要求和職責(zé)定位。因此, 痕跡管理的積極意義之一是有助于工作主體按照崗位職務(wù)與工作要求做好責(zé)任的落實(shí)。以筆者調(diào)查的銀川新村為例, 痕跡管理方面都有明確的分工, 村支部書記主要負(fù)責(zé)村級脫貧攻堅(jiān)方面的痕跡管理內(nèi)容, 村支部副書記主要負(fù)責(zé)村級黨建方面的痕跡管理, 而村主任主要負(fù)責(zé)環(huán)境治理、綜治維穩(wěn)、村級互助資金協(xié)會(huì)等方面的痕跡管理工作, 駐村第一書記主要是配合村兩委做好脫貧工作工作, 當(dāng)然他們自己則主要承擔(dān)駐村扶貧的痕跡管理工作。相對明確的工作分工強(qiáng)化了村兩委干部和駐村扶貧干部的工作職責(zé), 每個(gè)人都在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的工作, 工作成績較為突出, 新村連續(xù)多年獲得所在鎮(zhèn)各村評比的第一名。

2.考核與評定工作業(yè)績的依據(jù)。

為了激發(fā)地方政府工作人員工作的積極性, 政府的日常管理工作中時(shí)常需要對個(gè)體的工作業(yè)績進(jìn)行考核。而傳統(tǒng)的考核方式具有很大的主觀性, 這在一定程度上造成了不公平的情況。痕跡管理可以讓考核與評價(jià)變得更有說服力, 因?yàn)楹圹E的規(guī)范性與否、作為痕跡材料的多寡等可以構(gòu)成評價(jià)個(gè)體工作態(tài)度、工作投入和工作成績的重要依據(jù)。對于扶貧工作考核來說, 痕跡管理在一定程度上也是必要的。因?yàn)? 扶貧工作十分復(fù)雜, 只看結(jié)果的考核并不科學(xué)。

3.便于督查檢查和整改工作開展。

在工作之前, 工作的承擔(dān)者或是下達(dá)者一般都會(huì)對工作制定相應(yīng)的計(jì)劃或是規(guī)劃, 或是申請相關(guān)項(xiàng)目的時(shí)候, 項(xiàng)目申報(bào)書當(dāng)中會(huì)有關(guān)于項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施進(jìn)度、成本預(yù)算和預(yù)期效果等方面的內(nèi)容, 那么在真正執(zhí)行計(jì)劃或是落實(shí)項(xiàng)目的過程中, 實(shí)際工作做得如何呢?這就需要上級相關(guān)部門的檢查或是審查, 在對照原來計(jì)劃或是項(xiàng)目規(guī)劃與其實(shí)際之后, 檢查、審查與督查就會(huì)有的放矢, 作為地方治理事物中的實(shí)施方, 其也能夠?qū)φ斩讲椤z查等意見形成自己的整改方案。如果, 沒有了這些痕跡, 那檢查與督查工作就無從談起, 因?yàn)闆]有參照的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn), 也無法對相應(yīng)的具體工作提出改進(jìn)意見。比如, 2018年, 新村按照上級要求要完成600萬元的小額金融扶貧貸款的任務(wù)落實(shí), 但半年時(shí)間過去后, 村里只落實(shí)了142萬元的工作任務(wù), 這就導(dǎo)致新村的該項(xiàng)工作在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)被通報(bào)批評, 筆者調(diào)查期間, 村兩委和村莊扶貧干部正召開村干部與村民代表會(huì)議商討該項(xiàng)工作的落實(shí)辦法。

4.便于責(zé)任追究機(jī)制的落實(shí)。

痕跡管理的重要目的就是便于實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究。痕跡管理一方面能夠在事前明確各個(gè)主體或是個(gè)體的權(quán)責(zé), 另一方面在工作過程中, 痕跡的保留可以讓工作的過程細(xì)節(jié)得以呈現(xiàn), 在工作目標(biāo)難以達(dá)成或是工作過程出現(xiàn)失誤的時(shí)候, 痕跡可以作為管理者詳細(xì)查找問題和失誤原因的依據(jù), 這樣就可以針對具體的問題或是細(xì)節(jié)追究具體個(gè)人的責(zé)任。而在以往的責(zé)任追究當(dāng)中, 往往出現(xiàn)兩種習(xí)慣性傾向, 要么是追究分管領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任, 要么是追究一線工作者的責(zé)任, 這并非是責(zé)任追究機(jī)制的理想初衷。2018年, 新村的村級互助資金協(xié)會(huì)因?yàn)槌霈F(xiàn)了互助資金發(fā)放程序上的不規(guī)范, 主管該項(xiàng)工作的村主任就被鎮(zhèn)黨委給予了黨內(nèi)警告的處分。

三、痕跡管理的異化及其內(nèi)生機(jī)制

隨著痕跡管理在更多領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的應(yīng)用, 痕跡管理出現(xiàn)了顯著的異化情況。概括來說, 痕跡管理的異化表現(xiàn)為事事留痕, 處處留痕, 痕跡超越工作內(nèi)容本身, 痕跡管理變成了痕跡主義;痕跡的出現(xiàn)不是自然而然的過程, 而是刻意獲取工作過程中的相關(guān)資料和工作開展或?qū)嵤┑氖聦?shí)依據(jù)。痕跡管理演變?yōu)楹圹E主義在一定程度上體現(xiàn)了部分管理者的懶政思維、一刀切的考核和上級政府對下級政府不信任的情況。[3]從痕跡管理到痕跡主義的出現(xiàn), 是形式主義給痕跡管理帶來的必然結(jié)果。那么為什么會(huì)出現(xiàn)痕跡管理的異化呢?下面將從三個(gè)方面展開具體研究:

1.痕跡管理的異化源于痕跡管理的內(nèi)在缺陷。

(1) 增加基層干部的工作負(fù)擔(dān)。痕跡管理仍然強(qiáng)調(diào)的是上級對下級的監(jiān)督和管理, 在信息化管理手段下, 痕跡管理往往將大量的痕跡電子化, 這樣上級部門無需看到紙質(zhì)材料或是無需實(shí)地調(diào)查與檢查, 就可以對下級的相關(guān)工作進(jìn)行評估和考核, 也可以對相關(guān)個(gè)人的工作能力、工作態(tài)度和工作成績等進(jìn)行“有依據(jù)”的評定。因?yàn)槭率露家罅艉? 尤其是扶貧工作當(dāng)中, 所以村干部和駐村扶貧干部, 只要是涉及到與扶貧工作相關(guān)的, 都需要保留工作筆記、入戶調(diào)查表、會(huì)議記錄、貧困戶意見表、貧困戶幫扶措施、貧困戶信息表、貧困戶明白卡等, 在如此繁重的痕跡管理要求下, 一線干部的大量時(shí)間都耗費(fèi)在了痕跡材料的獲取上面, 而真正留給他們?nèi)ニ伎既绾伍_展幫扶, 如何切實(shí)解決脫貧問題的時(shí)間和精力就非常有限了, 因此也帶來了隱性造假之風(fēng)。[4]

(2) 痕跡管理以管人為核心, 降低了工作的效率。痕跡管理在本質(zhì)上是要對負(fù)責(zé)具體工作或是具體崗位上的個(gè)人建立過程性的全方位的管理, 這種管理在基層干部看來是上級相關(guān)部門對基層干部工作的不信任, 更會(huì)造成地方政府在痕跡管理中透支民眾對本級政府的信任。[5]只要是管人, 同時(shí)管理評價(jià)的核心依據(jù)是查看與工作相關(guān)的文字、圖片、視頻資料等, 那么基層干部為了避免被追責(zé), 就會(huì)選擇在痕跡材料的獲取與積累方面下足功夫, 因此也就在客觀上減少了解決具體問題和事務(wù)方面的精力投入, 因此就降低了工作效率。任務(wù)越多, 需要形成了材料工作就越多, 其占用的工作時(shí)間也就越多。更讓基層干部頭疼的是, 針對同一項(xiàng)工作, 比如扶貧, 不同層級的扶貧部門進(jìn)行督查時(shí), 需要基層提供的材料是不同的, 所以同一項(xiàng)工作為了迎接不同層次領(lǐng)導(dǎo)的檢查, 他們要重復(fù)準(zhǔn)備四五次材料。

(3) 以過程管理為核心的痕跡管理與以結(jié)果為導(dǎo)向的考核評價(jià)難以協(xié)調(diào)。[6]痕跡管理本質(zhì)上是一種過程管理, 痕跡管理的廣泛使用會(huì)演變?yōu)橐环N全過程的管理, 過程管理強(qiáng)調(diào)在工作的各個(gè)過程、不同階段和重要環(huán)節(jié)等對工作者的工作內(nèi)容、工作投入、工作方法和工作態(tài)度等進(jìn)行管理和記錄, 其對相關(guān)工作的結(jié)果并不十分重視。但組織考核或是項(xiàng)目考核, 更看重的是結(jié)果, 當(dāng)工作者將大量的精力用于過程中的話, 工作的結(jié)果就不一定會(huì)是理想的。過程管理與結(jié)果考核的沖突本質(zhì)上是管理過程中監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制的沖突。當(dāng)現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制遵循不同的標(biāo)準(zhǔn)時(shí), 基層干部的工作行為很容易出現(xiàn)扭曲。在理性觀念的作用下, 基層干部一定會(huì)遵守結(jié)果導(dǎo)向的評價(jià)規(guī)則來開展自己的實(shí)際行動(dòng), 同時(shí)為了兼顧痕跡管理的需要, 他們就會(huì)選擇以應(yīng)付和走過場的方式去留下工作痕跡。

從痕跡管理的初衷看, 痕跡管理適合對軟任務(wù)進(jìn)行考核, 即這些任務(wù)難以用十分明確的指標(biāo)或是量化的方法進(jìn)行任務(wù)完成結(jié)果情況的考核, 因此痕跡管理其實(shí)是一種過程考核的智慧, 但是當(dāng)這種管理方式被濫用時(shí), 大量的問題就產(chǎn)生了, 當(dāng)其在脫貧攻堅(jiān)中間產(chǎn)生負(fù)面影響時(shí), 就會(huì)有損黨群與干群關(guān)系。[7]

2.督查檢查等痕跡考核方式的懸浮。

當(dāng)前, 隨著信息化辦公條件的不斷便利, 鄉(xiāng)村干部每個(gè)人都要面對多個(gè)工作群, 其載體是微信、QQ、政務(wù)APP等。每當(dāng)上級需要對相關(guān)工作進(jìn)行考核的時(shí)候, 鄉(xiāng)村干部就需要在群內(nèi)上傳大量的文字、圖片、報(bào)告、調(diào)查和會(huì)議記錄等。這意味著與基層干部切身利益直接相關(guān)的考核都是依賴于文字材料完成的。在這樣的考核方式下, 基層干部不得不在材料方面下足功夫, 只有材料做得好, 才能夠獲得上級相關(guān)部門的好評, 反之, 如果不重視材料工作, 那很有可能在工作考核與評比中落后, 這是注重包裝求“實(shí)效”帶來的形式主義。[8]所以, 在調(diào)查過程中, 基層干部一方面在不斷抱怨痕跡管理的形式化, 另一方面仍在形式化的管理中投入大量的工作精力。概括起來說, 這就是痕跡管理考核的懸浮, 考核工作沒能深入基層, 沒能深入實(shí)踐一線, 怎么能夠切實(shí)推進(jìn)工作的開展呢。盡管與依托信息化的檢查督查同時(shí)進(jìn)行的還有進(jìn)村的檢查、審查與督查, 但是相關(guān)督查方來到村莊之后, 他們?nèi)匀恢饕且蕾嚮鶎痈刹吭诠ぷ髦行纬傻南嚓P(guān)材料進(jìn)行考核、評價(jià)和問詢, 因此這種進(jìn)入村莊的考核仍然是懸浮于村莊之上的。正是因?yàn)榭己伺c評價(jià)工作出現(xiàn)了懸浮, 所以考核與評價(jià)者只能采用文牘化的方式來開展評價(jià)工作, 而這樣的評價(jià)工作必然導(dǎo)致痕跡的虛假應(yīng)對。

從筆者的調(diào)查情況看, 之所以針對基層工作的考核出現(xiàn)了懸浮是因?yàn)榈胤秸南嚓P(guān)職能部門也同樣是懸浮考核方式的考核對象, 他們也同樣面臨著大量的材料與文字工作, 所以在考核方式的層級傳遞下, 懸浮的考核方式無法變實(shí), 這也折射出了稅費(fèi)改革以來基層政權(quán)的懸浮。[9]另外也是因?yàn)榭己苏咭矝]有充分時(shí)間和精力將考核做得深入實(shí)在。在行使考核職能的部門和機(jī)構(gòu)都陷入文牘主義的情況下, 其對下級及其相關(guān)工作人員的監(jiān)督就只能是通過痕跡管理來完成, 從而在客觀上放松了監(jiān)管。

3.基層干部工作過程中無奈地自我保護(hù)。

痕跡管理在一開始是通過體制的力量被層層傳導(dǎo)下來的, 但是在施行一段時(shí)間后, 其就會(huì)被基層干部接納, 這種接納并非是主動(dòng)的, 而是一種無奈地自我保護(hù)。在新村調(diào)查的過程中, 一位駐村扶貧干部曾給我們講過這樣的故事:“有一次上級部門到我包扶的貧困戶家里去核實(shí)我的工作情況, 結(jié)果貧困戶見我們來了, 第一句話就是問我們是誰?在過去的1年時(shí)間里, 我至少到過這個(gè)貧困戶家里4次, 在春節(jié)的時(shí)候還自己掏錢買來米面油送到貧困戶家里。到了考核的關(guān)鍵時(shí)期, 貧困戶卻不認(rèn)識我, 說實(shí)話, 內(nèi)心是很受傷的。”也許是貧困戶的記憶力不好, 但作為扶貧干部在貧困戶如此評價(jià)下一定會(huì)有委屈。這樣的事情出現(xiàn)一次, 就會(huì)讓扶貧干部記憶猶新。也正是那次事件之后, 這位駐村扶貧干部每次到貧困戶家里走訪調(diào)查, 或是慰問等, 都會(huì)用手機(jī)進(jìn)行照相或是錄制短視頻, 以防在扶貧檢查與督查中再次受傷。

這位駐村扶貧干部的經(jīng)歷并非是罕見的個(gè)案。站在貧困戶的角度看, 有時(shí)候他們之所以隱瞞扶貧干部的實(shí)際工作是因?yàn)樗麄円詾榭己苏咭彩莵硭头鲐氋Y源的, 如果說自己沒有被幫扶, 這樣就更有可能獲得更多的扶貧資源和利益, 但在客觀上傷害了貧困干部的情感。在扶貧工作考核中, 貧困戶的滿意度是三個(gè)核心指標(biāo)之一, 無論是評價(jià)扶貧干部工作, 還是貧困戶脫貧退出, 都需要貧困戶的意見, 而貧困戶的不滿就成為了廣大扶貧干部的軟肋。扶貧干部被貧困戶提出多種無理要求的報(bào)道常見于媒體, 這并不新鮮。積極上進(jìn)的貧困戶自然是不會(huì)隨意評價(jià)扶貧工作, 但是對于自力更生意志不強(qiáng), 同時(shí)形成等靠要思想的貧困戶, 其對扶貧工作和扶貧干部的評價(jià)就不一定客觀了。因此, 將痕跡管理作為基層干部自我保護(hù)的一種手段, 同時(shí)作為基層自我證明工作開展的依據(jù)也具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

4.信息不對稱條件下信息采集的變相手段。

在國家越發(fā)重視基礎(chǔ)治理能力的情況下, 信息采集能力就構(gòu)成了國家基礎(chǔ)治理能力的重要方面。隨著越來越多部門重視治理環(huán)節(jié)中信息的作用, 基層就增加了大量的信息收集的工作, 中央多部門強(qiáng)調(diào)要減少形式主義的填表工作, 因此信息采集就需要新的途徑。因?yàn)樯霞壊块T一方面在信息不對稱的情況下, 很難到村莊內(nèi)獲得相對準(zhǔn)確的各類一手信息, 所以他們必須依賴村干部提供信息;另一方面, 信息采集工作是十分耗費(fèi)精力的, 相關(guān)部門無法派出足夠的人手來完成信息采集工作。盡管村委會(huì)是自治組織, 但是各級職能部門都可以對村委會(huì)下派任務(wù), 當(dāng)然, 作為回饋, 一些信息采集工作會(huì)給一定的工作經(jīng)費(fèi)作為村干部的勞務(wù)補(bǔ)貼。在精準(zhǔn)扶貧和基層黨建作為核心工作的情況下, 扶貧領(lǐng)域的信息采集自然是要依賴村干部和駐村干部, 但是為了減少工作中的不便, 所謂的信息采集工作, 即中央曾經(jīng)多次批評的“精準(zhǔn)填表”工作[10]在很大程度上被扶貧工作督查與檢查替代, 但督查與檢查工作仍要求提供諸如貧困戶項(xiàng)目信息等內(nèi)容, 如新村駐村干部所要完成的貧困戶數(shù)據(jù)表有90多個(gè)數(shù)據(jù)需要填寫。因此, 在強(qiáng)調(diào)工作留痕的情況下, 留痕所形成的電子化文本就構(gòu)成了原本左右信息采集工作的表格和問卷的替代品。

痕跡管理所保留的資料在基層實(shí)行的是雙備份, 一方面是要形成紙質(zhì)版的備份, 這個(gè)主要是應(yīng)對進(jìn)村考核與調(diào)查的, 另一方面是要形成電子文本的備份, 這個(gè)便于在信息化平臺上進(jìn)行考核和評價(jià), 也便于數(shù)據(jù)的提取、整理和應(yīng)用。因此, 痕跡管理的廣泛應(yīng)用在一定程度上也是表格化、問卷化信息采集手段行不通情況下的備用性信息采集途徑。但既然痕跡管理中常有應(yīng)付的情況, 通過留痕文本獲得的信息數(shù)據(jù)恐怕也就無法保證其準(zhǔn)確性。因此, 通過痕跡管理來獲得可應(yīng)用的信息資源也是存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的。

綜上所述, 痕跡管理的異化, 一方面源于這種管理方式的內(nèi)在缺陷, 另一方面, 痕跡管理的出現(xiàn)顯現(xiàn)出針對基層干部及其相關(guān)工作事務(wù)考核的懸浮, 基層干部在工作過程中的策略性自我保護(hù), 以及新形勢下信息采集工作的變相異化。痕跡管理的異化, 其基礎(chǔ)在該管理方式自身, 但是痕跡管理的泛濫與異化更主要是與現(xiàn)行的管理體制、考核機(jī)制與基層干部的現(xiàn)實(shí)處境有關(guān)。

四、痕跡管理異化與扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)轉(zhuǎn)移

痕跡管理的初衷是要推進(jìn)管理工作并提升工作效率, 但是隨著痕跡管理的異化與泛濫, 其已經(jīng)產(chǎn)生了大量的負(fù)面效果, 如痕跡管理的異化對脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)生了目標(biāo)轉(zhuǎn)移與替代的效應(yīng), 痕跡管理的異化是政府職能改革不力的表現(xiàn), [11]脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際事務(wù)不再成為焦點(diǎn), 而材料工作成為中心, 扶貧干部倦怠, 干群關(guān)系疏離。下面將從幾個(gè)方面展開具體論述和分析:

1.從務(wù)實(shí)解決實(shí)際問題到疲憊準(zhǔn)備扶貧工作的材料文案。

在筆者的新村實(shí)地調(diào)查過程中, 村干部不止一次地感慨, “我們這半年, 啥都沒有干, 都是在整材料寫材料和應(yīng)付各種檢查督查了, 哪里有什么時(shí)間干點(diǎn)實(shí)事。”村干部的感慨是對當(dāng)前基層痕跡管理現(xiàn)狀的真實(shí)反映。為了應(yīng)對痕跡管理的要求, 基層干部的大量工作時(shí)間都被用來準(zhǔn)備反映工作痕跡的材料工作占用了。從表面上看, 基層干部的大量時(shí)間都在從事著與脫貧攻堅(jiān)有關(guān)的工作, 但是這些工作并不能有效地推動(dòng)扶貧工作的開展。因?yàn)? 材料與文案上的成功并不能帶來脫貧工作的實(shí)效。針對扶貧工作所進(jìn)行的檢查, 不僅有上級扶貧部門, 同時(shí)還有對口聯(lián)系單位, 更有行業(yè)扶貧單位, 不僅是基層的政府部門, 還有來自其他層級的政府部門。各種檢查與評比多, 不僅要耗費(fèi)大量的時(shí)間來準(zhǔn)備各項(xiàng)材料, 同時(shí)還需要陪同領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行檢查, 這同樣十分耗費(fèi)時(shí)間;最后, 大量檢查與評比也導(dǎo)致了一定程度上的不同村莊、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)等單位的攀比, 這導(dǎo)致了不實(shí)之風(fēng)的出現(xiàn), 其根源在于思想層面的主觀主義、個(gè)體主義[12]和扭曲的政績觀。[13]針對工作痕跡所形成的材料, 其在短期之內(nèi)對于基層干部的工作評價(jià)影響更大, 但從長遠(yuǎn)來看, 工作產(chǎn)生的客觀成效才是最核心的評價(jià)指標(biāo), 但是考核指揮棒的引導(dǎo)下, 基層干部只能更加注重短期評價(jià)與考核, 因?yàn)槎唐谠u價(jià)與考核結(jié)果的積累也同樣會(huì)形成所謂的最終評價(jià)。

2.痕跡管理異化導(dǎo)致基層扶貧干部的職業(yè)倦怠與成就感喪失。

痕跡管理的異化對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的影響也是十分顯著的。因?yàn)闊o法從大量的文案工作中獲得本質(zhì)上的成就感, 廣大基層干部的心理健康是受到影響的, 從個(gè)體的表現(xiàn)看, 個(gè)體倦怠的主要表現(xiàn)是成就感低、消極怠工、情感枯竭。[14]職業(yè)倦怠不僅影響基層干部的身心健康, 更是會(huì)影響基層治理成效, 影響脫貧攻堅(jiān)成果的實(shí)現(xiàn)。從事扶貧工作的基層干部本來就面臨著極大的壓力, 若是增添大量的文牘化工作, 其勢必會(huì)讓扶貧干部的工作壓力陡然增加并使其身心疲憊。與職業(yè)倦怠緊密相關(guān)的就是低成就感, 這是因?yàn)楫?dāng)基層干部將大量的時(shí)間用于文字材料工作時(shí)候, 他只能與冰冷的文字互動(dòng), 文案工作的好壞, 文字本身是無法進(jìn)行評價(jià)的。但若是將大量的時(shí)間用于實(shí)際工作, 那么基層干部就要面對大量群眾, 雖然服務(wù)群眾的過程也存在不愉快, 但是真正用心去付出, 基層干部都能夠得到群眾的認(rèn)可和好評, 這種好評與認(rèn)可會(huì)為基層干部提供巨大的心理能量。

痕跡管理異化引發(fā)基層干部的職業(yè)倦怠與成就感喪失還與另一個(gè)問題緊密相關(guān), 那就是基層干部是否受到了公平對待。以村級組織為例, 面對繁重的痕跡管理任務(wù), 村干部間形成了分工, 年輕的文字能力強(qiáng)的干部主要從事文字與信息工作, 而工作經(jīng)驗(yàn)豐富且實(shí)務(wù)能力強(qiáng)的干部就從事實(shí)際工作。村莊的干部實(shí)行這樣的分工可以保證兩方面工作的同時(shí)推進(jìn), 但是其仍無法改變村莊間的差異, 有些村莊的干部整體年輕, 文字材料工作水平高, 常常受到上級政府和相關(guān)職能部門的表彰, 而對那些年輕干部稀缺且村干部整體文化水平不高的村子, 其文字材料工作就常常落后。對于重視痕跡管理和文字材料考核的管理者而言, 這樣的村莊很難考評優(yōu)秀。所以, 在調(diào)查當(dāng)中, 筆者常聽村干部說起這樣的話, “現(xiàn)在的村干部必須是能說會(huì)寫的, 如果不會(huì)說不會(huì)寫, 在各種評比中就會(huì)非常吃虧。”老實(shí)干活的村干部在現(xiàn)行的痕跡考核與評價(jià)體制下, 往往會(huì)受到“不公平”的評價(jià), 這也引發(fā)了部分村干部和基層干部的職業(yè)倦怠與無力感。

3.痕跡管理異化導(dǎo)致干群關(guān)系的疏離。

扶貧工作在本質(zhì)上是群眾工作, 既然是群眾工作, 那就需要用好群眾路線的工作方法, 但是對于痕跡管理的過多強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致黨和政府的群眾工作出現(xiàn)了表面化、形式化的新特征, 基層干部深入田間地頭與農(nóng)戶家中, 有時(shí)候不是為了解決貧困戶的具體實(shí)際問題, 而是為了獲取或是補(bǔ)充痕跡管理所要求提交的資料。這樣的行為不免成為群眾非議基層干部的原因, 若是這樣的行為出現(xiàn)得多了, 群眾與干部的心理距離就遠(yuǎn)了, 群眾對干部的不信任也就通過這些日常被積累起來了。

痕跡管理帶來的干群關(guān)系疏離會(huì)引發(fā)兩種類型的扶貧問題, 其一是群眾因干部頻繁留痕耽誤時(shí)間而不再參與干群互動(dòng), 他們對于各類信息采集和調(diào)查訪談等都不感興趣, 也不愿積極配合, 但涉及利益的時(shí)候, 他們一定全力爭取;其二是既然扶貧干部需要留痕, 那么群眾就通過“配合”留痕而獲取相關(guān)的扶貧資源與利益, 這樣就形成了扶貧干部與群眾的利益共同體, 但這種情況會(huì)使得貧困戶的等靠要思想更加嚴(yán)重, 同時(shí)也損害扶貧工作的公平公正原則, 最終給扶貧工作帶來不利影響。

當(dāng)然, 痕跡管理所帶來的干群關(guān)系疏離也并非是單向的, 群眾對干部的關(guān)系疏離, 同時(shí)也存在干部對群眾心理距離與情感的疏離。這是因?yàn)? 在和諧與積極的干群關(guān)系中, 群眾能夠全面客觀地對扶貧干部的工作進(jìn)行評價(jià), 這樣即使在工作中出現(xiàn)了遺漏的痕跡, 扶貧干部也會(huì)受到公正對待和評價(jià), 但是若群眾無法做到客觀公平地評價(jià)扶貧干部的工作, 那么扶貧干部就會(huì)不斷積累負(fù)面情緒, 在負(fù)面情緒無法化解的情況下, 干群關(guān)系的疏離將是必然的結(jié)果。

總而言之, 痕跡管理在扶貧工作領(lǐng)域的異化帶來了扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)轉(zhuǎn)移, 即從解決扶貧工作中的關(guān)鍵與實(shí)際問題轉(zhuǎn)變?yōu)樽龊梅鲐毠?jiān)工作的文字材料工作, 做好留痕考核工作。與此同時(shí), 痕跡管理異化還導(dǎo)致了基層扶貧干部工作動(dòng)力不足和干群關(guān)系疏離的問題, 這些客觀后果將使得處于攻堅(jiān)關(guān)鍵期的扶貧工作面臨更多的困境與壓力。

五、脫貧攻堅(jiān)中痕跡管理的再思考

當(dāng)前, 扶貧干部與貧困群眾之間常常存在著“怪異”的矛盾, 一方面是扶貧干部的積極熱情, 另一方面是貧困戶的消極冷漠, 矛盾的關(guān)鍵在于作為供給方的扶貧干部與作為需要方的貧困戶間出現(xiàn)了供需不匹配的問題。當(dāng)扶貧干部為痕跡管理所累時(shí), 貧困群眾并不會(huì)為干部的辛苦付出而增加認(rèn)同感或是提升信任度, 貧困群眾脫貧的內(nèi)生動(dòng)力更不會(huì)被激發(fā)。[15]因此, 在脫貧攻堅(jiān)成為從中央到地方各級地方政府中心工作的背景下, 各級政府很有必要對扶貧工作領(lǐng)域的痕跡管理進(jìn)行優(yōu)化和規(guī)范, 領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要做好模范表率, [16]變革不利的管理制度, [17]為脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供機(jī)制與管理保障, 不僅要突破制約貧困的能力瓶頸和環(huán)境約束, 更要突破制度性結(jié)構(gòu)約束。

1.痕跡管理應(yīng)具備模糊治理的思維。

建議在痕跡管理中加入模糊治理的思維, 這是因?yàn)檗r(nóng)村的很多工作本身就具有模糊性質(zhì), 比如, 關(guān)于農(nóng)戶的收入, 因?yàn)槠浔旧砭哂鞋F(xiàn)金性、不規(guī)律甚至是偶發(fā)性, 所以要求干部一次次地入戶調(diào)查貧困戶的收入并不一定就能夠獲得準(zhǔn)確的收入數(shù)字, 而若是采用模糊處理的方式, 扶貧工作者就可以采用農(nóng)戶貧富排隊(duì)的方法將貧困戶選出。在貧困退出方面, 也同樣可以采用這種模糊的治理方式, 若是讓扶貧干部給農(nóng)戶算收入, 最終再確定是否脫貧, 這也會(huì)存在多方面的爭議。從考核的角度看, 涉及績效考核的關(guān)鍵指標(biāo)且指標(biāo)內(nèi)涵與衡量標(biāo)準(zhǔn)若是清晰的, 建議繼續(xù)使用痕跡管理, 但是其他的指標(biāo)則可以考慮使用非痕跡管理或是模糊管理。痕跡管理與模糊管理的結(jié)合意味著對于扶貧工作要進(jìn)行分類治理與考核[17]。

2.痕跡管理應(yīng)注重與目標(biāo)管理的結(jié)合。

痕跡管理與目標(biāo)管理在管理實(shí)踐中經(jīng)常是成對出現(xiàn)的, 一般情況下, 痕跡管理是對目標(biāo)管理的落實(shí)。然而, 在扶貧工作領(lǐng)域, 痕跡管理所確定的目標(biāo)有兩個(gè)方面的不足, 其一, 目標(biāo)多是上級對下級的下達(dá)或指定, 作為任務(wù)落實(shí)者的基層干部無法參與目標(biāo)的制定;其二, 即使在項(xiàng)目制的治理邏輯下基層政府或是基層干部參與了目標(biāo)制定, 但他們并不一定能夠在項(xiàng)目落地后實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)所確立的目標(biāo)。因?yàn)? 在項(xiàng)目申報(bào)中確定較高的目標(biāo), 有利于在項(xiàng)目競爭中勝出, 所以高出基層政府實(shí)際能力或是項(xiàng)目預(yù)期的目標(biāo)也時(shí)常出現(xiàn)。對此, 需要做好兩個(gè)方面的工作:第一, 對于需要基層政府落實(shí)和完成的目標(biāo)任務(wù), 在目標(biāo)制定過程中引入基層政府的參與, 要允許其提出客觀存在的困難, 實(shí)事求是地制定目標(biāo)任務(wù);第二, 要嚴(yán)格扶貧項(xiàng)目申報(bào)過程中的預(yù)期目標(biāo)與效應(yīng)等內(nèi)容的審查, 對于不切實(shí)際而形成的高目標(biāo)和高要求, 要進(jìn)行堅(jiān)決改正。

3.痕跡管理應(yīng)注重結(jié)果導(dǎo)向。

在扶貧實(shí)踐中, 痕跡管理的強(qiáng)化導(dǎo)致了基層干部在扶貧過程中忙于留痕, 忙于收集各種資料和文本, 而真正需要花費(fèi)大量精力去解決的實(shí)際問題卻被放置一邊。這是痕跡管理忽視結(jié)果導(dǎo)向所帶來的, 因此對于痕跡管理的優(yōu)化, 需要加強(qiáng)其結(jié)果導(dǎo)向, 沒有扎實(shí)的工作過程難以取得應(yīng)有的工作成效。相關(guān)研究表明, 注重扶貧工作成效和實(shí)行差異化的扶貧考核也是廣大扶貧工作者對扶貧評估工作的真實(shí)期盼。當(dāng)然, 需要強(qiáng)調(diào)的是, 這里的結(jié)果有兩個(gè)層面的含義, 即績效與勞苦。能夠做出顯著的成績, 這是更好的;但是若在過程中態(tài)度認(rèn)真且辛苦付出, 其結(jié)果不夠理想, 也同樣是值得肯定的。實(shí)現(xiàn)從偏愛過程管理到注重結(jié)果評價(jià)的轉(zhuǎn)變, 需要使用大數(shù)據(jù)對政府治理結(jié)構(gòu)重塑并優(yōu)化管理流程, 通過強(qiáng)化部門間的信息共享與工作協(xié)作來降低對基層材料與信息工作的依賴度, 進(jìn)而更科學(xué)地進(jìn)行治理事務(wù)的考核與管理。

4.痕跡管理應(yīng)注意為基層干部減負(fù)。

痕跡管理的不斷擴(kuò)大與泛濫, 事事留痕、處處留痕讓本就任務(wù)繁重的基層新增了新的任務(wù), 在考核指揮棒的導(dǎo)向下, 務(wù)實(shí)的精力投入少了, 而務(wù)虛的投入多了, 這是不正常的現(xiàn)象。貧困在某種意義上正在成為制度的產(chǎn)物, 而反貧困也依賴相應(yīng)的制度, [18]如果我們的管理制度不能去凝聚減貧的力量, 而是耗散減貧的力量, 那么制度就會(huì)再生新的貧困。因此, 要優(yōu)化痕跡管理并為脫貧攻堅(jiān)工作提供保障, 就需要對留痕的工作進(jìn)行精簡, 檢查督查工作要從地方實(shí)際情況出發(fā)。[19]對于不必要的, 比如村里進(jìn)行衛(wèi)生清掃等, 則可以免去留痕。留痕工作的精簡不僅僅會(huì)減輕基層干部的工作負(fù)擔(dān), 同時(shí)也是對基層干部的保護(hù), 因?yàn)橐恍┖圹E的取得需要進(jìn)行利益交換。所以, 痕跡管理要從根本上取得良好成效, 其就需要客觀全面地評價(jià)基層干部, 不僅要為基層干部加壓, 同時(shí)也應(yīng)給予關(guān)懷, 避免扶貧工作的形式內(nèi)容化[20]和目標(biāo)轉(zhuǎn)移的問題。

作者簡介： 邢成舉, 博士, 西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授, 主要研究方向:反貧困與鄉(xiāng)村治理研究。;

基金： 國家社科基金青年項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村結(jié)構(gòu)性貧困治理機(jī)制研究” (16CSH042);

來源：貴州社會(huì)科學(xué)2019年06期