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在過去相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，中國政府債務(wù)規(guī)模的增長與經(jīng)濟(jì)增速之間形成了良性循環(huán)，政府債務(wù)能夠產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益，并推動了經(jīng)濟(jì)增長。而經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會相對收斂。這也就是我們過去多年談?wù)摰摹皞鶆?wù)增長型驅(qū)動模式。”

然而，疫情以來，受多重因素影響，中國經(jīng)濟(jì)尚未達(dá)到潛在增速。尤其在房地產(chǎn)市場下行和土地出讓金大幅下降的背景下，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再度受到高度關(guān)注。

目前，中國地方債務(wù)的規(guī)模按不同的口徑估計(jì)在GDP的70%-90%，IMF估算約為110萬億。在地方債務(wù)規(guī)模上升，財(cái)力下降的過程中，地方債務(wù)付息壓力凸顯。把顯性債務(wù)和隱性債務(wù)、地方政府融資平臺的債務(wù)考慮進(jìn)來，地方債務(wù)利息占廣義財(cái)政收入比重接近20%。因此，相當(dāng)多的地方政府的財(cái)力已經(jīng)很難獨(dú)立支撐地方債務(wù)的還本付息。

另一方面，也有學(xué)者指出，目前中國顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，主要風(fēng)險(xiǎn)集中在地方政府隱形債務(wù)。所謂隱形債務(wù)，通常是指那些沒有被明確列入地方政府財(cái)務(wù)報(bào)表的債務(wù)（一般以融資平臺的債務(wù)為主），但實(shí)際上，對地方政府財(cái)政構(gòu)成潛在的債務(wù)壓力和風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)債項(xiàng)。

2023年7月24日召開的中央政治局會議提出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。因此，化解地方債務(wù)勢在必行。

當(dāng)前，地方政府債務(wù)有什么特征？在經(jīng)濟(jì)下行壓力比較大的時(shí)期，又該如何化解當(dāng)前不斷增長的債務(wù)。債務(wù)壓力對于地方政府三保（保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）運(yùn)行又會帶來哪些影響？

就上述問題，澎湃新聞記者樊盛濤近期專訪了中國社會科學(xué)院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任張明。張明研究員的研究長期聚焦于中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及其地方政府債務(wù)，除理論研究外，他還長期在一線基層調(diào)研，因此，他對當(dāng)前債務(wù)問題有更深刻的理解。

如何化解地方政府債務(wù)？

張明

中國社科院金融研究所副所長

國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任

Q:

談到政府債務(wù)問題，經(jīng)常會聽到一種論調(diào)，認(rèn)為當(dāng)前整體的政府債務(wù)規(guī)模是可控的，尤其是中央政府還有一定的負(fù)債空間。但也有人提出，雖然債務(wù)總量可控，但是我們的債務(wù)結(jié)構(gòu)很不合理，有系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，也有人認(rèn)為是付息壓力大，您怎么看這些論述？

A:

這些說法，基本都符合當(dāng)前中國地方政府債務(wù)的特征。我經(jīng)常講，中國地方政府債務(wù)的三個(gè)特征事實(shí)。

第一個(gè)特征事實(shí)是，和發(fā)達(dá)國家相比，我們?nèi)趶絺鶆?wù)的總體規(guī)模并不算高。

要測算中國地方政府債務(wù)規(guī)模，在顯性債務(wù)明確的情況下，關(guān)鍵是地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模是多少，估算不大一樣。目前來看，隱形債務(wù)規(guī)模大約是30萬億到50萬億。例如，IMF的估算大致就在50萬億左右，所以總的債務(wù)規(guī)模約為110萬億。這樣來看，中國政府全口徑債務(wù)規(guī)模約為GDP的100%-110%。即使如此，這一數(shù)據(jù)依然低于很多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，例如，美國超過110%，日本高達(dá)250%。

第二個(gè)特征事實(shí)是，中國政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)不合理，期限短、成本高的地方政府債務(wù)占比過高。

如果我們看歐美主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，政府債務(wù)中大頭是成本很低的中央政府債務(wù)。但按照剛才的估算，地方政府債務(wù)大概占到中國政府全口徑債務(wù)的4/5，中央債務(wù)大概為1/5。

從利息成本來看，中央債，十年國債收益率為2.5%到2.6%。地方政府債務(wù)的平均利息成本，按照不同的估算，大致平均下來的話可能在6%左右。這還是平均成本，如果到了三四線城市融資平臺的話，融資成本就可能是兩位數(shù)了。此外，地方城投債大多是3-5年的期限，需要不斷地滾動融資。

第三個(gè)特征事實(shí)是，中國各省的政府債務(wù)具有很強(qiáng)的異質(zhì)性。

例如，目前北上廣的隱形債務(wù)基本上已經(jīng)消除了。之前這些地區(qū)本來就控制得不錯(cuò)，這兩年又通過再融資債券化解了。但是，如果放眼到中西部地區(qū)，可以說，很多省份的真實(shí)隱債規(guī)模要比表面上的數(shù)據(jù)高得多。除融資平臺之外，還有很多隱性負(fù)債藏在當(dāng)?shù)貒蠡蚱渌麢C(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表中。

對東部省份而言，靠自身化債可能問題不大。但對中西部很多省份而言，即使靠省級政府來化債，也依然困難。因此，面對異質(zhì)性很強(qiáng)的地方政府債務(wù)，對于債務(wù)較輕的省份和債務(wù)嚴(yán)重的省份，處置方式不可能完全一樣。當(dāng)然，我們也要適當(dāng)考慮省際公平的問題。

Q:

1-7月累計(jì)，國有土地使用權(quán)出讓收入22875億元，同比下降19.1%。2021年和2022年土地出讓金收入分別為8.4萬億，6.6萬億。土地出讓金收入在2021年達(dá)到峰值后迅速下滑。鑒于房地產(chǎn)在中國經(jīng)濟(jì)的體量和影響，有人士建議，當(dāng)前化解債務(wù)，應(yīng)該要和房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)起來，共同推進(jìn)。或者說，房地產(chǎn)問題不解決，債務(wù)問題也難以有效化解，您怎么看？

A:

的確如此。在地方政府一般公共預(yù)算內(nèi)財(cái)權(quán)與事權(quán)明顯不匹配的前提下，土地出讓金收入與地方隱性債務(wù)就好比一個(gè)蹺蹺板，存在此起彼伏的情況。事實(shí)上，新冠疫情爆發(fā)三年期間，地方政府隱性債務(wù)的顯著攀升，就與土地出讓金的大幅萎縮明顯相關(guān)。在此期間，地方政府一部分隱性債務(wù)的增長，事實(shí)上并未用于基礎(chǔ)設(shè)施投資或其他商業(yè)性用途，而是用于地方政府的“三保”。在“房住不炒”政策已經(jīng)從根本上改變了中國房地產(chǎn)供需狀況的大背景下，土地出讓金持續(xù)萎縮已經(jīng)成為既定事實(shí)，在此背景下，要遏制地方政府新增債務(wù)上升，就必須在央地之間實(shí)施財(cái)權(quán)與事權(quán)的再平衡，或者給與地方政府更多的財(cái)權(quán)，或者中央政府上收更多的事權(quán)。

Q:

關(guān)于化解地方債務(wù)。當(dāng)前較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，中央有能力化解當(dāng)前的存量債務(wù)，難的是如何遏制增量債務(wù)。在遏制增量債務(wù)方面，您有哪些建議？

A:

在遏制債務(wù)增量方面，我有四條建議。第一條建議是在地方土地出讓收入出現(xiàn)永久性萎縮的新背景下，要通過財(cái)稅體系改革讓中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)大致匹配。例如，增值稅能不能給地方政府更高的分享比例，或者在宏觀稅負(fù)不顯著增加的前提下，開征主要由地方政府享有的新稅種。又如，未來養(yǎng)老金和醫(yī)保支出由更高層級的政府來統(tǒng)籌。

第二條建議是，未來對于全國性或區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施投資，應(yīng)該由中央政府發(fā)行國債或省級政府發(fā)行一般債進(jìn)行融資，不要讓更低層級政府用市場化手段進(jìn)行融資。當(dāng)前，我們地方債高企的很大問題，就在于我們是讓三四線城市的平臺公司用市場化的融資方法，為這種建設(shè)周期長、投入資金大、資金周轉(zhuǎn)率很低的基礎(chǔ)設(shè)施融資，必然會導(dǎo)致期限和收益的雙重錯(cuò)配。

第三條建議是要改變地方政府的政績評價(jià)體系，統(tǒng)籌考慮增長指標(biāo)與債務(wù)指標(biāo)。我們當(dāng)前對地方政府GDP考核的權(quán)重要顯著高于對地方政府債務(wù)的考核權(quán)重。未來，在前兩條實(shí)現(xiàn)的情況下，可以讓地方政府在GDP增速和債務(wù)水平上聯(lián)動考核，這樣才能改變地方政府舉債為了發(fā)展的激勵(lì)。這樣的話，債務(wù)的權(quán)重就會降下來。

不妨計(jì)算下，每單位債務(wù)能夠帶來的增長是多少。只要把增長和債務(wù)統(tǒng)籌考慮，才能促使地方主官真正全面考慮舉債的成本與收益，進(jìn)而真正重視舉債的效率。

第四條建議是，要推動平臺公司轉(zhuǎn)型。在上述建議都得到實(shí)施之后，投融資平臺的意義自然而然就下降了。如果融資平臺有好資產(chǎn)，就可以轉(zhuǎn)成地方國企。如果它只是一個(gè)空殼而沒有好資產(chǎn)，就應(yīng)該關(guān)停并轉(zhuǎn)。

Q:

其次是化解存量債務(wù)，您也提到，這需要地方債務(wù)進(jìn)行重組。但關(guān)于如何重組現(xiàn)在也有爭議，比如，有人士提出，對于沒有能力付息的地方，可以先變賣優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)來進(jìn)行償還債務(wù)，并允許其他民企來接盤，您怎么看？

A:

地方政府自己如何參與化債呢？其實(shí)就兩招，第一是出售資產(chǎn)。大家可能已經(jīng)注意到了，現(xiàn)在但凡有好的地方國企的省份，都在通過轉(zhuǎn)移國企股權(quán)的方式來化解債務(wù)。比如說茅臺、瀘州老窖、洋河等，地方政府都已經(jīng)把其部分股權(quán)轉(zhuǎn)移給省級財(cái)政或其他機(jī)構(gòu)了。

第二就是地方政府和銀行等債權(quán)人經(jīng)過協(xié)商進(jìn)行債務(wù)重組。這就意味著銀行等債權(quán)人必須要為此付出代價(jià)。諸如遵義道橋這樣的重組案例無疑會大規(guī)模推廣，結(jié)果是由地方政府和商業(yè)銀行來共擔(dān)化債成本。

更進(jìn)一步地，我認(rèn)為，債務(wù)重組是地方政府通過股權(quán)化債的前提，而非相反。試想，地方政府肯定是不愿意失去優(yōu)質(zhì)地方國企控股權(quán)的。如果地方政府出讓股權(quán)僅僅是為了償還過去債務(wù)的高額利息，地方政府肯定沒有太強(qiáng)的意愿。只有當(dāng)?shù)胤秸c商業(yè)銀行通過協(xié)商談判，達(dá)成債務(wù)重組，成功地降低存量債務(wù)的利息之后，地方政府通過股權(quán)化債的意愿才會顯著提升。

另外，很重要的一點(diǎn)是，一定要在增長中化解債務(wù)，中國經(jīng)濟(jì)一定要保持較快的增長。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)因?yàn)?span id="lftbtjp5bp" class="candidate-entity-word" data-gid="5287959">總需求不足，有巨大的產(chǎn)出負(fù)向缺口，在這個(gè)情況下，是非常不利于化債的。就好比一輛自行車，你要保持足夠的速度才有更多的穩(wěn)定性和騰挪空間，如果你速度降下來，維持平衡都很困難。所以，當(dāng)前政府應(yīng)該果斷實(shí)施反周期的宏觀政策，同時(shí),通過結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)定市場信心，盡快讓我們的增速靠近潛在增速，這樣才能更加穩(wěn)妥地化債。

Q:

針對化解債務(wù)問題，有部分人士提出，在中央財(cái)政尚有空間的情況下，增加中央政府的財(cái)政支出確實(shí)有必要，尤其是中央財(cái)政支出在穩(wěn)增長和化債方面能起到一定的作用。也有人士表現(xiàn)出了擔(dān)憂，以往調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)表明，大幅增加中央政府財(cái)政支出，可能產(chǎn)生的擠出效應(yīng)太大，有些政策的后遺癥可能會過于明顯，推出這些政策也有可能會降低投資者的信心。如果要使財(cái)政政策更為有效，您有哪些政策建議？

A:

過去與現(xiàn)在面臨的環(huán)境不同。在私人部門存在強(qiáng)烈的投資意愿與融資沖動的背景下，政府支出的增加的確會導(dǎo)致市場利率上升，從而擠出更有效率的私人投資。但當(dāng)前的情況是,社會總需求明顯不足，家庭與企業(yè)均缺乏加杠桿的意愿，7月份M1增速不到3%，新增人民幣信貸不到500億元，這都是企業(yè)缺乏貸款意愿的表現(xiàn)。在這一背景下，政府舉債并增加支出，非但不會擠出消費(fèi)與投資，甚至很可能會擠入消費(fèi)與投資。

對現(xiàn)階段財(cái)政政策而言，可以采取的政策包括：第一，發(fā)行特別國債，給中低收入群體發(fā)行不附加消費(fèi)領(lǐng)域限制的、半年內(nèi)到期失效的消費(fèi)券，以刺激中低收入群體消費(fèi)；第二，給中小民營企業(yè)貸款進(jìn)行財(cái)政貼息；第三，加大用發(fā)行國債來支持中西部跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度；第四，明確政策性開發(fā)性金融工具可以繼續(xù)使用。

Q:

在土地出讓收入大幅下滑的背景下，地方政府又面臨著還本付息壓力，地方如何維持“三保”的正常運(yùn)轉(zhuǎn)？您有什么政策建議？

A:

如前所言，在土地出讓金大幅萎縮的前提下，以及新冠疫情持續(xù)讓地方政府財(cái)政收入萎縮、財(cái)政支出增加的背景下，地方政府靠自身來平衡財(cái)政收支非常困難，甚至連“三保”都難以得到保障。要解決這一問題，主要有兩個(gè)辦法。第一，加大中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度，以完全覆蓋三保資金缺口。第二，允許地方省級政府發(fā)行更大規(guī)模的一般債，來覆蓋各省內(nèi)部的三保資金缺口。從中長期來看，讓地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)大致匹配才是治本之策。

Q:

從您的觀察來看，對于地方政府而言，他們最為關(guān)心什么，是招商引資嗎，還是環(huán)評等其他事項(xiàng)？

A:

在高質(zhì)量發(fā)展階段下，地方政府面臨的考核更加多元化，且各種考核都是帶有“牙齒”的，例如經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)、能耗控制、社會穩(wěn)定、隱性債務(wù)、耕地保護(hù)等。地方政府基層官員在很多時(shí)候要充分應(yīng)對各種考核都已經(jīng)是力所不逮，因此，能夠用來謀劃自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的精力非常有限。而且，有些考核指標(biāo)彼此之間存在一定的矛盾，例如經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理的矛盾，產(chǎn)業(yè)園建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾、高質(zhì)量發(fā)展與隱性債務(wù)之間的矛盾等，要平衡各方考量也非常不容易。因此，如何精簡、集約與優(yōu)化各級政府對下級政府的考核機(jī)制，既保障高質(zhì)量發(fā)展又給基層政府減負(fù)，這是下一步中國政府提高治理能力需要直面的重要挑戰(zhàn)。

（本文來源于2023年9月20日《澎湃新聞》）

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中國社會科學(xué)院國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室設(shè)立于2005年，原名“中國社會科學(xué)院金融實(shí)驗(yàn)室”。這是中國第一個(gè)兼跨社會科學(xué)和自然科學(xué)的國家級金融智庫。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智庫型研究機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，更名為“國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室”。2015年11月，被中國政府批準(zhǔn)為首批25家國家高端智庫之一。

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