劉國民
PPP模式在經過幾年的高速發展后，大量項目進入了落地實施階段。此階段出現了很多由于各種原因導致的項目變化調整，很多問題并沒有明確的政策依據可循，也沒有相似的案例可以借鑒，這給實施機構和項目公司帶來了一定的困惑。在筆者看來，加強項目落地后的履約管理，完善項目調整程序，是PPP項目落地后順利建設和正常投入運營的重要保障。
項目總投資出現重大變化就是項目實施過程中經常遇到的諸多問題之一。造成項目總投資變化的原因有很多。例如，由于項目可研報告編制時間較早，后期原材料價格和人力成本上漲幅度較大，或者后期項目建設標準提高，造成項目概算或者預算與項目估算出現了較大變化；也有隨著國家對地方政府隱性債務的嚴格控制，不少地方政府為了適應政策環境，緩解政府財政支出壓力，對部分項目的建設內容和投資規模進行調整優化；還有一些已經落地建設的PPP項目由于融資困難，無法按合同約定內容和規模進行建設，為了避免項目出現停工和爛尾，打算根據實際資金情況縮減項目建設內容和投資規模等等。
項目總投資發生重大變化后，及時完善項目調整手續是項目合法性的重要保證，是項目順利建設的重要保障。然而，不少實施機構和項目公司認為等到項目建設完成后再完善調整手續也不遲，存在著先實施后調整的錯誤認識。
履行調整程序的必要性。《政府投資條例》第十二條規定，“經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據，初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。批準的可行性研究報告即為投資項目實施或工程設計所遵循的依據。”經批準的可行性研究報告的投資估算應該相對準確，不得隨意突破。可行性研究報告確定的建設規模、建設內容及選用的主要標準規范等不能隨意改變，可行性研究報告的投資估算在實施階段若有重大變化(一般控制在±10%之內)，應根據投資主管部門的要求，報可行性研究報告審批單位重新評估審核。
履行調整程序的可行性。根據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）“第二十八條：（一）合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行”的規定，項目總投資的調整可以定義在合同修訂的范圍內，但是調整的前提條件是實施機構與項目公司達成一致意見，并經政府審核同意后方可執行。
根據《合同法》第八條“依法成立的合同，對當事人具有法律約束力。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除合同”，由于項目已簽訂《PPP項目合同》，實施機構與項目公司均有義務按照《PPP項目合同》的約定執行。如需調整項目建設內容和項目總投資，根據《合同法》第七十七條“當事人協商一致，可以變更合同”，PPP項目實施機構與項目公司應協商一致，相關變更經政府審核同意并履行完調整程序后，雙方簽署PPP項目合同補充協議。
在筆者看來，PPP相關政策文件中沒有關于“項目建設內容及項目總投資調整”的特殊規定，但考慮到PPP項目仍屬于政府投資項目，因此，建議調整流程應同時遵循政府投資項目基本建設程序和PPP項目流程的相關要求，具體做好以下幾方面的工作：
一是項目實施機構及項目公司根據項目實際情況確定調整后的項目總投資，如果項目已經完成初步設計概算或施工圖預算，原則上應由審計機關先進行審計，實施機構準備好相關資料提交本級人民政府審核。
二是項目本級人民政府常務會議或專題會議對項目具體情況和擬調整的項目投資額進行討論，審議通過后，出具同意項目投資調整的會議紀要或專項批復。
三是項目實施機構委托咨詢機構重新編制《項目可行性研究報告》，并將重新編制的《項目可行性研究報告》遞交原審批部門重新履行審批手續，原審批部門對《項目可行性研究報告》重新評估審核，審核通過后出具新的《項目可行性研究報告》的批復或項目調整的批復。
四是項目實施機構委托PPP咨詢公司根據調整后的《項目可行性研究報告》對項目原實施方案進行修改調整，編制《項目實施方案的調整方案》，實施機構將《項目實施方案的調整方案》提交本級人民政府審核，審核通過后，出具對《項目實施方案的調整方案》的批復。
綜上所述，PPP項目總投資出現重大變化后，實施機構應盡快與項目公司協商，協商一致后應盡快履行項目投資變化調整程序，以保證項目的合法性、準確性和實時性，為項目投資調整后的建設和運營打好基礎。
（作者單位：大岳咨詢）
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