作者：丁夏青 唐夢沅 穆聳

前言

目前，在我國各級地方政府所劃設的行政區域（特別是各類開發區）內，普遍存在以“管理委員會”（以下簡稱“管委會”）作為某一區域管理機構的現象，管委會自然而然成為了參與社會經濟、政治生活的主體之一。但是，在國家層面未見有關法律法規對管委會進行定性，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律也并未賦予政府設立管委會的權限。目前，管委會的權限、職能大多來源于各省市人大常委會制定的地方性法規或其他會議紀要等授權文件。因此，各類個人與企業在與管委會建立民商事法律關系開展活動時，應注意關注管委會的性質、了解其權限和職能，以保證雙方法律關系的穩定。

一、管委會發展現狀

管委會是伴隨著上世紀80年代逐漸興起的開發區熱而誕生的組織機構。為了強化開發區的區域經濟增長功能和改革開放的試驗示范性功能，開發區管理機構不斷探索去行政化、追求企業化的內部管理架構，以致力于構建服務型行政管理關系及為區域內的經濟主體提供多元化的公共產品與服務，已成為我國區域治理的突破口[1]，在我國的地方行政管理中扮演著重要角色。管委會不僅存在于開發區內，不同的省、市、縣政府也依據當地經濟開發和社會管理的需要，通過設立管委會代表政府機關行使部分管理職權。但當前我國并未對管委會進行系統性的立法與規范，法律和行政法規亦未對管委會在我國社會經濟活動中的定位予以明確。

為了解管委會性質為何，筆者在“全國組織機構統一社會信用代碼數據服務中心”網站以“管理委員會”為關鍵詞進行了檢索，并發現其中地方政府區域管理機構的管委會多數登記為機關、事業單位等機構類型。

2015年國家推行“三證合一”“一照一碼”改革以來，工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證合為一證，由一個部門核發加載統一社會信用代碼（以下簡稱“統一代碼”）的營業執照。根據《國務院關于批轉發展改革委等部門<法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案>的通知》，統一代碼設計為18位，第1位是登記管理部門代碼（如機構編制用1表示），第2位是機構類別代碼（如機構編制機關用1表示機關單位，2表示事業單位等等），第3-8位是登記管理機關行政區劃碼，第9-17位是主體標識碼（組織機構代碼），第18位是校驗碼。由此，可以通過在“全國組織機構統一社會信用代碼數據服務中心”網站查詢或查詢其營業執照上的統一代碼確認其機構類別。

管委會登記性質的不同對其在法律層面所可以承擔及應承擔的責任會產生較大影響。在行政法領域，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱“《行訴法解釋》”）第21條對不同類別的開發區管理機構在行政訴訟中的訴訟主體資格進行了較為詳盡的規定，比如由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構就具備行政訴訟主體資格，而不具備行政主體資格的開發區管理機構則不屬于行政訴訟的主體，不能參與行政訴訟。

而在民商事法律領域，管委會的主體性質影響到其在社會經濟活動中民事法律責任的承擔，但在目前我國的立法中并未對管委會的主體性質進行明確規定，所以在民商事活動中，需要結合所涉管委會的主體性質對相關問題進行具體分析。

二、管委會的民商事法律地位

根據《民法典》第一編第三章“法人”的規定，法人分為營利法人、非營利法人、特別法人三種法人類型。

筆者發現，現有法律法規中并未對所設立的管委會應屬哪一法人性質進行規定，故而本文在此將通過司法案例歸納方式進行研究，對管委會的不同民商事主體資格地位及其特點進行分析。

（一）事業單位法人

根據《事業單位登記管理暫行條例》第2條的規定，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。當前的法律法規中并未對管委會是否可登記為事業單位法人進行規定。

1. 如何認定事業單位型管委會

在實踐中，筆者發現已有大量的管委會在“全國組織機構統一社會信用代碼數據服務中心”網站上顯示的機關類型為事業單位法人，并且部分法院在涉及管委會的案件中根據實際情況對管委會是否為事業單位法人作出了形式上的認定。根據檢索，將相關典型案件羅列如下：

根據上述案例，可見在通常情況下，根據統一代碼情況，可對管委會是否為事業單位性質進行確認。此外，上級有權政府出具的授權類文件、其設立文件亦可作為認定其事業單位性質的依據文件。

2. 與之簽署法律文件的注意要點

事業單位型管委會屬于《民法典》上所述事業單位法人，享有民事主體資格，具有民事權利能力和民事行為能力，能夠獨立承擔民事責任，參與到民商事活動中。但是，事業單位為非營利性法人，其不向設立人分配所取得利潤且其運行管理需符合《民法典》及事業單位相關法規的要求。

在行政訴訟主體資格方面，在未獲得法律、法規或者規章授權的情況下，其行政管理的職權主要來自地方政府的委托授權，在此基礎上發揮相應職能。因而原則上其不能獨立承擔行政責任，行政責任需由委托其行使行政管理權限的地方人民政府承擔。

（二）機關法人

根據《民法典》第97條規定：“有獨立經費的機關和承擔行政職能的法定機構從成立之日起，具有機關法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動?！痹诠芪瘯怯洖闄C關法人的情況下，管委會無疑是民事、行政活動與相應責任承擔的主體。

1. 如何認定機關法人型管委會

根據檢索，我們將管委會涉訴并由法院認定其為機關法人的相關典型案件羅列如下：

根據上述案例可知，法院同樣通過組織形式認定在民商事法律領域中的部分管委會為機關法人，具有民事權利能力和民事行為能力，可以參與到民商事活動中并獨立承擔責任。

在其認定上，司法案例并未提供完整的認定依據，但結合實踐中的情況，筆者認為，通過其統一社會信用代碼可以對該管委會是否為機關法人進行認定。從實質程序上，作為機關法人，其設立應當滿足法律法規的規定，不過，由于管委會究竟屬于一級政府部門、派出機關還是派出機構，無論是學理還是實踐都存在很大爭論。因此，從設立程序上核驗管委會的機關法人身份可能并不容易。

比如就管委會是屬于派出機關還是派出機構的問題，法律、國家規范性文件、地方政府條例、地方規范性文件中的表述及各地方政府的實踐均存在差異。從法律法規上講，如《安全生產法》《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》《湖北省開發區條例》等法律、行政法規和地方性法規均認定開發區管理機構為地方人民政府的派出機關；《鶴崗市人民政府辦公室關于<印發鶴崗市消防平安城市達標創建工作方案>的通知》《黑龍江省人民政府辦公廳關于印發<黑龍江省消防安全責任制實施辦法>的通知》等地方規范性文件將開發區管委會認定為地方人民政府的派出機關，而《貴州省開發區條例》《蘇州國家高新技術產業開發區條例》《重慶市涪陵區人民政府辦公室關于貫徹實施<重慶市行政規范性文件管理辦法>的通知》等地方性法規和規范性文件則將管委會認定為地方人民政府的派出機構。而在司法案例上，法院在較多案件中認定涉案管委會為地方人民政府的派出機構，但其說理部分依然并不詳實。

綜上，筆者認為，對于機關法人型管委會，應結合其統一社會信用代碼、設立文件等各類文件與法律法規，綜合對其身份進行認定。

2. 與之簽署法律文件的注意要點

機關法人型管委會屬于《民法典》上所述特定法人，享有民事主體資格，具有民事權利能力和民事行為能力，能夠獨立承擔民事責任，參與到民商事活動中。在行政訴訟主體資格方面，在其所授行政權限內，行政責任可由其自行承擔。

但也因為其為機關法人（也即我們統稱的政府部門/政府機構），因此各類政府合規要求均對其有效，故在與其簽署相關民商事合同文件時需關注相關合規要求，包括政府負債紅線、政府采購流程規定、PPP規定要求、財政支出流程、土地出讓與供應規定等。

（三）非民事主體

1. 非民事主體的管委會類型

在司法實踐中，存在不具備民事主體資格的管委會且亦并不少見。比如根據檢索，筆者發現未進行依法登記的管委會、政府臨時設立的管委會以及在管委會下設立的二級管委會等主體，存在不被認定具有民事主體資格的可能性。如其不被認定為民事主體，則其不能獨立承擔民事、行政責任。

根據司法案例及筆者經驗，統一社會信用代碼是驗證管委會身份屬性的重要文件，此外，部分臨時設立的管委會可以在網絡等公開渠道檢索到其設立的新聞與具體文件。如企業或個人與管委會擬進行重要合同文件簽署的，建議由管委會提供其設立的政府批文等文件，確認其是否是臨時特設還是常設機構。

此外，實踐中也逐漸出現了以政府部門領導下的指揮部作為政府代表與社會資本進行簽約的情形，其無論在法律法規還是政府授權方面，很可能較之管委會而言存在更多的不確定性，企業和個人與之發生法律關系時更應該謹慎處理。

2. 與之簽署法律文件的注意要點

由于企業和個人在與政府發生法律關系時，時常在溝通談判中處于劣勢地位，從而難以要求政府以何主體進行合同或協議的簽署。但鑒于實踐中存在并無民事法律主體身份的管委會，一旦與該等主體簽署合同文件，很可能將導致在發生爭議時相關合同文件被確認無效，該管委會或類似機構不能獨立承擔民事責任、行政責任，以致于企業和個人暴露在巨大的法律與商業風險之下。

三、小結與提示

鑒于目前較多政府部門傾向于以管委會、指揮部、各類中心等常設或非常設機構與企業或個人進行民商事合同的簽署，因此，通過盡職調查了解相關主體的具體民事、行政法律主體資格，并采取有效手段避免商業與法律風險是企業和個人需謹慎考慮的重要問題。筆者認為，在政府越發重視內部合規的背景下，考慮到較多前車之鑒的案例警示，應當改變簽約不重要、履行才重要的傳統觀念，在簽約前即核實政府方簽約主體的身份及相關合同文件內容的合規性，以最大化保證企業及個人的合法權益。

[注]

[1] 余宗良：《困境與出路：開發區管委會法律性質之辨》，《中南大學學報（社會科學版）》第19卷第1期。

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